建设工程招标文件编制若干问题的探讨

建设工程招标文件编制若干问题的探讨

张桂初

（湖北　武汉）

内容提要：招标文件是招标投标活动中最重要的法律文件，编制出完整、严谨、科学、客观公正，集针对性、合理性与保护性一体的招标文件，是招标成败的关键环节。本文以建设工程施工招标为例，从招标文件编制的依据原则、主要环节和编制质量控制等进行论述，探讨编制招标文件应着重注意的问题。

关键词：探讨　编制　招标文件

一、前言

所谓招标文件，是指招标人向投标人提供的为进行投标工作而告知和要求性的书面性材料。招标文件的作用在于，阐明需要招标的工程的性质，通报招标程序将依据的规则和程序，告知订立合同的条件。

招标文件是招标投标活动中最重要的法律文件，它不仅规定了完整的招标程序，而且还提出了各项具体的技术标准和交易条件，规定了拟订立的合同的主要内容。是投标人准备投标文件和参加投标的依据，是评审委员会评标的依据，也是招投标双方订立合同的基础和工程竣工结算的重要依据。编制出完整、严谨、科学、客观公正，集针对性、合理性与保护性一体的招标文件，是招标成败的关键环节。

招标文件的编制是每项招标活动的重要环节，本文试以建设工程施工项目的招标为例，对招标文件编制若干问题进行探讨。

二、招标文件编制的依据与原则

1、法律法规是招标文件编制的主要依据

招标文件是招标投标活动中最重要的法律文件，招标文件的内容应符合国内法律法规，因此招标文件编制的主要依据是相关的法律法规。

招标投标应遵守的法律法规与政策体系：

按照法律规范的渊源划分，有法律；法规（行政法规、地方法规）；规章（国务院部门规章、地方政府规章）和行政规范性文件。

按照法律规范内容的相关性划分，有专业法律规范：如《招标投标法》；相关法律规范：如《民法通则》、《合同法》。

招标文件编制应熟悉的有关法律法规及规范性文件：

（1）《中华人民共和国招标投标法》

（2）《中华人民共和国政府采购法》

（3）《中华人民共和国合同法》

（4）《中华人民共和国建筑法》

（5） 建设工程质量管理条例（国务院令第279号）

（6）关于国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工的意见（国办发[2000]34号）

（7） 国务院办公厅关于进一步规范招投标活动的若干意见（国办发[2004]56号）

（8）工程建设项目招标范围和规模标准规定（3号令）

（9）招标公告发布暂行办法（4号令）

（10）工程建设项目勘察设计招标投标办法（2号令）

（11）工程建设项目施工招标投标办法（30号令）

（12）工程建设项目货物招标投标办法（27号令）

（13）评标委员会和评标方法暂行规定（12号令）

（14）工程建设项目招标投标活动投诉处理办法（11号令）

（15）招标投标违法行为记录公告暂行办法（十部委  发改法规 [2008]1531号）

（16）《招标代理服务收费管理暂行办法》（计价格[2002]1980号文）

（17）关于招标代理服务收费有关问题的通知（发改办价格[2003]857号）       （ 发改价格[2011]534号）

（18）政府采购货物和服务招标投标管理办法（18号令）

（19）政府采购信息公告管理办法（19号令）

（20）政府采购供应商投诉处理方法（20号令）

（21）建筑工程施工发包与承包计价管理办法（建设部令第107号）

（22）关于加强房屋建筑和市政基础设施工程施工招标投标行政监督工作的若干意见（建市[2005]208号）

（23）关于严禁政府投资项目使用带资承包方式进行建设的通知

  （建市[2006]6号）

（24）建筑工程工程量清单计价规范（GB50500-2008）

招标投标法律法规与政策体系的效力层级，纵向效力层级：国务院各部门规章之间具有同等法律效力；横向效力层级：特别规定与一般规定不一致的，使用特别规定；时间序列：新的规定与旧的规定不一致的，使用新的规定。

2、招标文件范本是招标文件编制的直接依据

国家有关部门颁发的相关招标文件示范文本、范本，是指导招标文件编制工作的规范性文件，招标文件都应按照范本编写。上世纪70年代，我国一些建筑企业开始参加国际的招标投标活动。1980年国务院在《关于开展和保护社会主义竞争的暂行规定》中首次提出，为了改革现行经济管理体制，进一步开展社会主义竞争，对一些适于承包的生产建设项目和经营项目，可以试行招标投标的办法。随后，各地试行工程招标投标，并取得了良好的效果。1984年9月18日，国务院颁发了《关于改革建筑业和基本建设管理体制若干问题的暂行规定》，提出大力推行工程招标承包制。随后，我国许多省市的建筑工程和公共设施工程普遍开展了招投标活动。

为适应招投标工作的需要，国家及各部门都编制适用本行业的招标文件的示范文本。自1982年开始，全国已有工程项目使用国外金融机构贷款，进行国际招标，推行以应用FIDIC合同条款为核心的工程管理模式。FIDIC合同条款是我国最早的招标文件和合同条款的范本。建设工程施工合同（示范文本) 〔GF-1999-0201〕、2007年国家发改委、建设部等九部委以56号令联合颁发《中华人民共和国标准施工招标文件》，以下简称《2007标准文件》；随后各个行业都在这个《2007标准文件》的基础上编制各行业的范本。如建设部《房屋建筑和市政基础设施工程施工招标文件范本》，交通运输部《公路工程标准施工招标文件》、《港口工程施工招标文件范本》等，2009年水利部在国家《2007标准文件》的基础上颁发《水利水电工程施工标准招标文件（2009年版）》，2010年7月国家能源局正式颁发了《水电工程施工招标和合同文件示范文本》。

3、满足使用单位需求是编制招标文件的基本要求

使用单位需求主要体现在招标任务委托和项目的设计文件，招标任务委托和项目的设计文件是招标文件编制最根本的依据。招标文件全面反映招标单位需求是编制招标文件的一个基本的要求。

招标文件满足招标方的需求应体现在如下几个方面，一是招标文件要坚持招标策划与合同管理策划整体统一并重的原则；二是招标文件合同条款力求公平，但要体现招标方的主导地位和控制权；三是招标文件中合同风险的合理划分，尽可能规避招标方的风险，预控措施恰当。

技术条款是反映招标工程项目具体而详细的内容要求，是招标工程项目的一个比较清晰的框架。技术条款提供的要求越详细、越接近招标方合法的实际要求，才能使招标结果更符合需求。招标文件应能全面准确反映工程的技术指标、质量水平要求、验收标准、计量与支付条件等。这些问题没有明确，招标文件就不能贴近招标方需求，不仅给投标人编制投标文件带来很多困惑和疑问，最终影响了招标成效和质量。

招标文件编制要注意维护使用单位的秘密。

4、招标文件编制必须坚持公正合理的原则

公正是指公正、平等对待招标方和投标方。招标文件是具有法律效力的文件，双方都要遵守，都要承担义务。合理是指招标方提出技术要求、商务条件必须依据充分并切合实际。技术要求根据可行性报告、技术经济分析确立，不能盲目提高标准、提高设备精度等，否则会多花不必要的钱。

5、招标文件编制必须坚持公平竞争的原则

公平竞争是指招标文件不能存有歧视性条款。只有公平、公开才能吸引真正感性趣、有竞争力的投标人竞争。招标文件应载明配套的评标因素或方法，尽量做到科学合理，这样会使招标活动更加公开，人为因素相对减少，也会使潜在的投标人更感兴趣。还应该注意的是招标文件对设备规格的要求，不得标明某一特定的专利、商标、名称、设计、型号、原产地或生产厂家，不得有倾向或排斥某一有兴趣投标的法人或者其他组织的内容。

　6、招标文件编制必须坚持科学规范的原则

招标文件应该以最规范的文字，把招标的目的、要求、进度、保修期服务等描述得简捷有序、准确明了。招标文件的用词、用语一定要准确无误，表述清楚，不允许用大概、大约等无法确定的语句以及表达上含糊不清的语句，尽量少用或不用形容词，禁止使用有歧义的语言，防止投标人出现理解误差。一份招标文件要做到“五个统一”，即格式统一、字体统一、语言统一、数字运用统一、技术要求使用标准统一。       

三、招标文件编制的准备工作

1、明确任务

根据招标投标法的规定，招标人招标项目可以采取自行招标或委托招标。“招标人自行选择招标代理机构，委托其办理招标事宜。”“招标人具有编制招标文件和组织评标能力的，可以自行办理招标事宜。”“招标人自行办理招标事宜的，应当向有关行政监督部门备案。”无论是自行招标还是接受委托代理招标，招标文件的编制者首先要明确招标任务，主要包括招标单位概况、招标项目名称、项目规模、项目建设程序审批手续办理情况、资金落实情况。

2、收集招标项目的相关资料

招标文件编制者要广泛收集工程项目的设计文件、图纸与其他相关资料，明确招标范围、招标条件等。

3、制订招标规划

在充分了解招标人意图基础上，按照相关法律法规，确定本次招标是采用公开招标，还是采用邀请招标的形式。明确招标项目的标段划分，招标工作安排等。

四、招标文件编制的主要环节

建设工程招标文件一般由招标公告（或投标邀请书）、投标人须知、评标方法、合同条款、工程量清单报价表、投标文件格式等部分组成。其中主要环节是：

1、投标人资格条件的设置

资格条件设置应有利于充分竞争。设定资格条件的目的是防止不具备合同履约能力，有过重大违法记录或在商业信誉等方面有问题的不合格供应商进入，不是为了使特定的供应商能够参加该次采购活动，是为了鼓励良性竞争而不是为了限制充分竞争。因此，资格条件的设置是招标文件必须具备的条件为基本规定。工程施工招标，资格条件设置一般有：投标人的法人地位、施工资质、以往业绩、财务状况、项目管理机构的要求等。

工程施工招标，对投标人施工资质应符合国家有关施工企业施工资质管理的规定，除特级总承包企业外，一级及以下的施工企业承包项目的总投资额度不能大于其注册资本的5倍。因此，有时候对于资质要求一级及以下的企业，还应增加对企业注册资本不小于招标项目总投资1/5的要求。

投标人施工业绩方面，应着重说明要求投标人提供类似本工程（或标段）主要（或关键）建筑物的业绩要求，应根据本招标工程（或标段）的具体特点设置相应的业绩要求，可采用比招标项目相似或略低的具体的指标要求。不能是笼统的 “类似本工程业绩”。

项目管理机构的要求，拟派项目经理的建造师等级要求应与企业的施工资质等级要求相吻合。

工程施工招标文件里一般在招标公告和投标人须知两个部分要设置有关投标人资格的条款，两部分对投标资格的表述要一致，不能相互矛盾。

2、评标办法设计

（1）评标方法：2007年版《标准施工招标文件》编列了综合评估法、经评审的最低投标价法两种方法，建设工程多采用综合评估法。

（2）综合评估法的评标程序和标准：

1）评标程序（采用资格后审方式适用）：初步评审（形式评审→资格审查→响应性审查），详细评审（各评审因素的定性评审→定量评分→根据综合得分推荐中标候选人）。

2）评标标准

①各评审因素所占权重的确定。一般施工招标项目的评标因素有技术、商务因素，技术因素中主要是施工组织设计，商务因素中包括总报价和其他商务因素。技术、商务因素占总分的权重要按项目的技术含量高低来确定，四六开、六四开或者对半开的范围内。

②总报价得分在商务部分内，确定计算方法，通常先确定评标基准价，计算各投标报价与基准价的偏离值k，根据偏离值确定总报价的得分，投标报价高于或低于基准价的均应减分，一般来说，低于基准价的减分应比高于基准价的减分少些。例如偏差率k>0，得分为Fi=100－k*n；偏差率k<0，得分为Fi=100－k*n/2。

③技术评价的各因素及其标准的确定，各因素得分的设置。工程施工项目的技术因素一般有，施工组织设计的质量、施工总布置、施工方案技术措施、质量管理、资源配置与项目管理、施工进度控制、安全文明施工措施、环保与水保等。重点应该是施工总布置与施工方案及其技术措施。

④商务评价的各因素及其标准的确定，各因素得分的设置。工程施工项目的商务因素一般有，投标报价的完整性与均衡性、主要单价合理性、基础价格合理性等。

（3）评审的最低投标价法，评标价不是投标价，综合评审项目权重的确定，评标价计算的各因素的确定，技术及商务评价因素及其标准设定与综合评估法类似。

无论是哪种评标方法，在标准的设定中，不仅要设定各个评审因素，还要设置具体的评分标准。

3、关于合同条款的设置

合同条款是招标文件的一项非常重要的内容，是项目实施的主要依据，因此招标文件编制时，必须作为重点来对待。合同条款一般分为通用合同条款和专用合同条款两部分，国家和各行业管理部门都颁布了相应的合同条款范本。

通用合同条款必须全文不作如何改动地引用范本；专用合同条款根据项目的实际情况设定，是对通用合同条款的“细化”、“补充”、“修改”，但不能对通用合同条款作实质性的修改，主要是具体化。二者是统一的。专用合同条款的“条、款、项、目”的编号要与通用合同条款完全一致。合同条款（包括通用、专用）的编号一般分4段，分别称为“条、款、项、目”，比如2.3.4.5，应该是第2条第3款第4项第5目。如果仅有2，即为第2条，2.3为第2.3款，2.3.4为第2.3.4项，2.3.4.5为第2.3.4.5目。

在编制专用合同条款前必须熟读通用合同条款，专用合同条款要对照通用合同条款中注明的需要专用合同条款明确的内容填写。笔者在参加一个项目招标文件审查时，发现该招标文件的专用合同条款，在范本规定的“条、款、项、目”外增加许多条款、项目，如“承包人其他一般义务和责任”一款中加了15项，最后“合同生效条款”一条之后又增加6条，使得专用条款篇幅很大，相当繁杂。仔细阅读这些条款，总觉得这些内容在规定条款已经有叙述，经对照，确实在相应条款中有这些内容，即建议将这些条款的内容合并到规定的条款中去，取消这些增加的条目，使其专用条款“瘦身”。

专用合同条款的重点条款。仅以《标准施工招标文件》（2007年九部委56号令）为例，简述专用条款中需特别关注的条款。2007年版《标准施工招标文件》，的合同条款24章146款内容全面、翔实，可以涵盖建设工程施工合同执行中可能遇到的所有问题，每一条都是重要的。这里所说的需特别关注的条款只是笔者在实际工程招标时遇到出现问题较多的一些条款。

（1）第1条一般约定中1.1款词语定义应该详细明确合同中所有的特定的词语，以避免合同执行中出现词语解释的歧义。

（2）第5条材料和工程设备的5.2款发包人提供的材料和工程设备，要根据工程具体情况及发包人的管理模式，对发包人提供的材料和工程设备的名称、规格、数量及交货地点和计划交货日期、材料的管理、材料的运输；承包人接收材料和工程设备后的检验、验收、装卸、运输、仓储和保管；材料核销方式、结算方式等作详细约定。

（3）第15条变更，对合同执行中出现的变更的定义，处理程序，变更估价的原则等要详细的约定。

（4）第16条价格的调整，施工期较长的项目，要明确合同执行期内是否进行合同价格的调整，一般价格调整的因素包括市场物价变动引起的合同价格调整和政策变化因素引起的价格调整。招标文件要明确是否调整，若约定进行调整的原则和具体的调整计算办法。

（5）第17条计量与支付，要明确计量方法、计量单位、计量周期。各类工程项目计量支付应与技术条款一致，与工程量清单的单位一致。计量与支付中还要预付款的支付和扣回的方法要明确。

（6）第20条保险，明确风险的划分，保险投保的责任，和风险责任转移等。

（7）第23条索赔，要约定双方当事人的索赔操作程序。

（8）第24条争议的解决，合同执行中出现争议，首先是要通过友好协商解决，只有在双方未能通过友好协商解决争议，拟采用仲裁或者诉讼的方式解决。

五、招标文件编制质量的控制

在当前，招标文件编制中存在用语不规范、评标标准不规范、条款不明了，定义前后不一致，特征表述不清晰等诸多问题，严重影响招标工作的成效。合格的招标文件应具备如下条件：

招标文件的用词、用语一定要规范、标准、准确无误，表述清楚。文字严谨简练，切忌模棱两可、含糊不清。切忌口语哩话，不允许用大概、大约等无法确定的词语以及表达上含糊不清的语句，尽量少用或不用形容词，禁止使用有歧义的语言。

条款清晰明了，定义前后一致，特征表述清晰。合同条款、技术规范等，要与招标文件要求的条款、条件和规格相符。招标文件中标明实质性要求和条件。　　　　　

同时招标文件应一方面消除来自招标方方面的影响，另一方面又要避免造成专家自由裁量权过大的问题。合格的招标文件应符合以下要求：

（1）合理性，要符合强制性规范，项目划分合理；

（2）完整性，能考虑到的问题都要有反映；

（3）一致性，商务文件与技术条款的一致，工程量清单与图纸的一致；

（4）可行性，文件要具可操作，招标评标阶段和合同执行阶段均具可操作；

（5）准确性，文件不能有漏洞，责任界定准确；

（6）公正性，合同条款的对等、公平、公正。

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作者简介：张桂初（1944--　　）　教授级高级工程师，水利水电工程专业，国信招标集团湖北分公司总工程师

2011-05-30于武汉