行改革之路 筑人防长城

行改革之路  筑人防长城

——聊城市黄河防汛队伍改革试点工作纪实

2016年2月23日，对于聊城黄河河务局来说是个特殊的日子。这一天，由黄委防办、山东河务局规计处（改革办）和防办、聊城市防指等单位（部门）组成的防汛队伍改革试点工作验收组如期抵达。经过一天的严格审查，验收组充分肯定了改革取得的成效，一致同意试点工作通过验收。这也意味着历时14个月的黄河防汛队伍改革工作取得了重大进展，形成了一系列可参考、可复制的改革成果。

题中应有之义

人民治黄70年来，黄河治理与开发取得了辉煌成就，防洪工程体系不断完善，抗洪能力大大增强。但是由于泥沙大量淤积，黄河下游“地上悬河”的状况没有根本改变，山东聊城河段河床普遍高出背河地面3-5米，东阿县艾山断面设防水位高出城区地面8米以上，一旦决口，抢护难度极大，不仅直接影响聊城市经济社会发展，而且还将危及到整个华北地区的安全。

做好黄河防汛工作，一靠堤防，二靠人防。聊城黄河防洪工程目前还存在一些薄弱环节，标准化堤防尚未完全建成，河道控制性工程也不完善，北金堤堤防、险工抗洪强度不足，病险水闸还需要加固、改建。在防洪工程体系尚不完备的情况下，人防至关重要，组建一支“召之即来，来之能战，战之能胜”的防汛队伍是取得黄河防汛抗洪胜利的重要保障。黄河防汛队伍在历次防御黄河大洪水中发挥着极其重要的作用。但是，随着经济社会的发展，黄河防汛队伍建设出现了一些新情况、新问题，主要表现在：农村大部分中青年外出务工或经商，群防队伍组织难、培训难、调度难的现象十分突出；专业机动抢险队“一岗双责”，抢险经费不能及时到位，抢险与观测的矛盾十分突出，抢险设备老化；武警抢险突击队也需要进一步健全运行机制。同时，社会信息化、机械化水平不断提高，抢险、运输主要依靠机械设备，加上黄河防洪工程抗洪强度也在不断提高，减少防汛队伍数量，提高队伍质量，在防汛抢险中增加先进技术和机械设备，减轻劳动强度非常必要。

党的十八大以来，习近平总书记多次就治水兴水发表重要论述，特别是“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的新时期治水思路为我们做好黄河治理工作提出了新的更高要求。在改革之年，强化防汛队伍建设必然是深化治黄改革的题中应有之义。2014年12月，山东黄河河务局确定聊城市为黄河防汛抢险队伍建设改革试点，改革工作全面开始。

调查统计是基础

一声令下三军随，聊城黄河河务局立即着手进行改革试点方案的编制工作。2015年1月4日，该局组织召开了由市、县河务局分管领导、机关各部门负责人及相关人员参加的防汛队伍改革座谈会，逐项逐条讨论改革方案（初稿）。此后，聊城黄河河务局又与聊城市防指、军分区、武警聊城支队不断沟通、协调，修订完善。经过五个多月，十五次增删，改革方案于2015年4月16日获山东省防总批复。

改革方案针对三类防汛队伍不同的问题分别制定具体实施方案，但方案的第一条都是调查统计。“我市黄河防汛队伍改革试点工作关键在调查统计阶段，需要大家深入企业、沿黄村庄等进行详细调查，非常辛苦；但是，基础数据、基础资料是我们完成这次改革的宝贵财富，大家一定要高度重视基础数据的调查、填写、统计、汇总工作，确保调查数据完整、准确、可靠、全面。”聊城黄河河务局局长武士国在动员会上重点强调。

为了获取完整、详尽的基础数据，聊城黄河河务局制订了16类统计报表，既有对三类防汛队伍中人员情况的统计，又有抢险用大型机械设备的调查，还有队伍的机构设置。“群防队伍是三类防汛队伍中人员最多，情况最为复杂的一类，所以我们用了9个表格进行统计。”聊城黄河河务局防汛办公室主任崔庆瑞介绍说。“为了提高队伍质量，我们对每一类人员的年龄都进行了详细的统计，划分为30岁以下，30岁-40岁，40岁-50岁三个年龄段。但是每一个表格的统计项目都不同，各有各的侧重点。比如说县（乡、镇）脱产干部、护闸队队员和企业抢险队队员我们还对他们的文化程度做了详细的区分。群防队伍的到位率是我们特别关注的一个问题，为此在对全市18-50岁的劳动力情况进行统计时，详细注明了外出务工和在家人员的数量。”

聊城黄河河务局依靠地方政府，利用不到一个月的时间，对32个乡镇422865名人员进行了面对面调查、登记，下发16类统计报表2万余份，建立了各类防汛队伍基础数据库。为了确保调查统计数据翔实、准确、可靠，该局工作人员与县防指联合，多次到村、乡（镇）实地逐项调查核实真正在村内、县内、市内人员情况。对外出务工人员通过在家成员、亲戚、朋友调查登记，做到村不漏组，组不漏户，户不漏人。对人表不符现象，数次进行核实，分批次对阳谷县辖区内十五里元孟堤口和张秋镇东街2个村庄的4个基干班48人进行临时集结，通过抽查发现，本乡镇以内到位率31.3%，县以内到位率60.4%，市以内到位率89.6%；30岁以下占31.3%，40岁以下占58.3%，50岁以下占89.6%；如果年龄放宽到55岁，到位率可达100%，能够满足抢险急需。

人员改革重质量

三类防汛队伍中，群防队伍改革是重中之重，其改革的基本原则就是减少数量，提高质量，调整队伍上防标准。要想确定群防队伍数量首先要确定一线群众防汛队伍上防标准，所谓上防标准就是当偎堤水深到达一定深度时每公里堤防需要上堤防守的人员数量。1994年的山东省黄河防汛管理规定确定的上防标准已不再适应当前防汛抢险的形势，聊城黄河河务局根据防洪工程现状和经济社会发展状况，结合山东省黄河防汛巡堤查险办法，对群防队伍上防人数、基干班上防标准进行了反复测算。最后由山东黄河河务局确定：最大上防基干班数量由14个/公里调整为10个/公里，北金堤最大按照10个/公里上防。

群防队伍是由各级政府防指负责组建的，但是考虑到群防队伍落实难度大，聊城黄河河务局在确定群防队伍数量时增加了安全系数，把原一、二、三线队伍调整为一、二线组织，一线队伍中的基干班和护闸队按照临黄堤上防最大标准的两倍进行组织，民兵抢险队和企业抢险队不扩大，后勤保障队伍按照基干班、民兵抢险队、企业抢险队、护闸队的1/4进行组织。二线队伍人数与一线队伍人数相同。这样下来，2015年聊城市共组织群防队伍58880人，与2001年相比减少66.9%，与2014年相比减少9.3%。

减少数量是手段，提高队伍质量才是目的。在掌握了翔实的人员资料后，组建队伍时综合考虑队员年龄、学历、健康状况、培训考核结果等因素，严格控制18～30、30～40、40～50岁三个年龄段的人员比例分配，选用人员仅在聊城市范围内活动。其中特别值得关注的一点就是民兵抢险队和企业抢险队的动态管理模式。改革期间，15支民兵抢险队共750人由东阿、阳谷、莘县沿黄三县按民兵管理机制组建，5支企业抢险队共250人分别由沿黄三县的5个企业组建，人员年龄除东阿县企业抢险队中有3人超过50岁，其余都在18～50岁之间。动态管理模式即是根据队员身体指标和考核结果适时更新队员，首先根据队员年龄、学历、健康情况，年龄超过50岁或不适宜担任抢险队员的要退出抢险队；其次在培训、训练中实行优胜劣汰，保留防汛抢险技能熟练的队员，不能胜任的取消抢险队员资格，继而补充新队员，时刻保持队伍的战斗力。

提高队伍质量，增强队伍实战能力不能通过简单的控制队员的年龄、学历来解决，更重要的是调整培训方式，提升演练实效。为了解决这一难题，特别是针对原一线群防队伍培训率难以达到60%的现状，聊城黄河河务局针对三类防汛队伍科学合理地设置不同的培训方案，以巡堤查险、险情识别与抢护为主要培训内容，重点培训八大险情抢护方法，采取新的重点培训与广泛培训相结合的方式。重点培训主要是基干班班长、技术员，民兵抢险队、企业抢险队全体人员，护闸队培训正、副队长和技术员，脱产干部、后勤保障中层以上干部，企业抢险队采取分时段、分批次培训；广泛培训主要是通过基干班、脱产干部、后勤保障等重点培训对象和乡镇文书发放培训教材、光盘、组织会议等形式扩展培训范围。通过改革，一线队伍培训率达到了69.7%，既缩小了重点培训范围，减轻了培训压力，又对关键岗位的关键人员进行全面培训，全面提升了队员的技术水平和业务素质。

同时，为了缓解专业抢险队“一岗双责”带来的困扰，综合考虑方便组织、快速集结、培训集中、便于管理等因素，将现有的山东黄河第六专业机动抢险队50名队员与原北金堤专业抢险队的80名队员整合，依托东阿黄河河务局，以聊城安泰维修养护公司第一分公司和山东东阿黄河工程局职工为主，重新组建了50人的专业机动抢险队。由聊城武警支队负责，聊城黄河河务局派员指导，优化组建了2支共100人的武警抢险突击队，每队保证1/3～1/2的老兵，既保证队伍年轻化、高学历化，又注重以老带新。

2015年，聊城市21011名防汛人员参与各类培训演练，圆满完成山东黄河河务局组织的韩刘险工17^#坝紧急集结演练任务，成功召开聊城市黄河防汛队伍改革成果汇报大会，充分展示了快速、机动、高效的专业素质和良好的精神风貌。

物资改革添助力

防汛工作的开展不仅需要人力，更需要足够的物资。因此，防汛物资的储备管理也尤为重要。

在市场经济条件下，如何做好防汛物资的储备管理，保障数量和质量，是至关重要的课题。改革过程中，聊城黄河河务局通过调研，创新料物储备方式，实行分散管理，保障质量，统一调度。采取三项措施：一是国家备料库中没有按照定额配足配齐防汛抢险必备器具，比如救生衣、帐篷等，及时统计，定期申报，争取专项资金；二是针对群众备料没有规范的备料库，城乡一体化建设、秸秆还田、柳树种植减少，秸柳料难筹集等情况，采取沿黄乡（镇）详细调查社会资源，包括供货单位、供货能力、供货品种、与辖区的距离、联系人、联系电话等全部登记造册，并根据储备定额，由乡镇与资源拥有单位（村、户、企业、沿街门市）签订协议，储备任务落实（合同签订）后，经常进行检查核实，确保防汛物资的供应数量和质量；三是社会团体备料由各县行政首长与县直有关物料储备单位主要负责人签订协议，依据防洪预案确定签订物料的品种和数量。

专业机动抢险队配备的物资是防汛抢险的专用物资，平时要专库存放，专人管理。奉命执行抢险任务时，按要求配备抢险工具料物，明确专职保管。原山东黄河第六专业机动抢险队成立于1996年6月，自1999年开始，国家陆续为其配备了一些抢险机械和设备，调查发现现有机械设备中，能正常运行的只有发电机、冲锋舟，指挥车和生活车2007年已经报废，其余机械设备在2013年已申请报废。原北金堤抢险队则没有抢险设备。

如果责任段内出现险情，现有设备根本无法参与险情抢护，在国家未配备机械设备前，怎么保障抢险物资需要是改革亟需解决的难题。

聊城黄河河务局审时度势，在国家配备设备不能到位的情况下，对周边大型机械设备社会资源进行了摸底调查，不仅把拥有大型机械设备的商户/单位名称、所在位置、距离抢险队驻地的距离调查得一清二楚，更是把设备的名称、数量、型号、购置年限、租用率等等全都登记造册。根据掌握的情况，参照黄委《黄河防汛机动抢险队规划》，该局决定建立防汛抢险设备社会化管理机制：按照大型抢险设备需求量的3-5倍储备社会机械，合理确定租赁对象，制定主要抢险设备租赁方案，按照所需设备的3～5倍登记，与信誉好、可靠度高的东阿县守庆机械租赁公司达成协议，签订主要抢险设备租赁意向书，基本实现抢险队抢险设备社会化。

改革过程中，对不易长久保存的国家常备防汛物资，采取社会化储备方式，通过招标选择附近有资质、信誉好、运输能力强的企业，按照储备计划签订供货合同，向企业提供部分周转金，由企业代储、代管,减少因久储不用而使防汛料物报废所带来的经济损失。

机制改革增保障

为了最大限度的发挥三类防汛队伍的作用，建立长效的运行机制是基础保障，而这一长效机制建立的载体就是制度建设。

2015年7月份开始，聊城黄河河务局组织有关人员着手制定三类防汛队伍的建设管理制度和办法。该局通过与沿黄乡（镇、办事处）、村委负责人讨论交流，征求市、县防指有关成员单位、聊城市军分区、武警支队等各方意见，先后修改审查十余次。最终于2015年12月出台了《聊城市群众黄河防汛队伍建设管理办法》、《聊城市黄河防汛队伍培训演练管理办法》、《专业机动抢险队岗位职责》等9项制度办法。这一系列制度办法明确规定了群防队伍、专业抢险队、武警突击队的组织建设、培训演练、管理调度等内容，基本实现黄河防汛队伍的规范化管理。

机制的构建是一项复杂的系统工程，其改革与完善不是孤立的，防汛队伍制度办法的出台并不意味着形成了防汛队伍建设的长效机制。改革之初，聊城市副市长郭建民就深刻指出：“黄河防汛队伍改革工作涉及到多个部门、多个单位，各级、各部门都要积极探索分工协作机制的有效形式，完善分工协作机制的相关政策和制度。”在改革过程中，聊城黄河河务局在强化地方政府与黄河河务部门之间的沟通交流、共商防汛大计方面也进行了有意的尝试。

调查统计阶段，面对全市32个乡镇422865名人员的调查统计任务，仅仅依靠聊城黄河河务局的工作人员是不能在一个月的时间内完成的。局党组积极协调各方关系，在聊城市政府统一调度下，与县、乡防指紧密结合，依托地方政府，积极发挥县、乡（镇）工作人员的能动性，深入开展扎实有效的基础工作。此外，改革期间由东阿县11位长期在乡（镇、办事处）工作、具有丰富防汛或水利工作经验的各乡（镇、办事处）水利站人员，担任防汛队伍改革的协管员，汛前与乡（镇、办事处）、所辖村签订责任状，检查落实防汛料物、抓好各类防汛队伍组织培训、防汛宣传等工作；汛期负责与河务部门保持联系，做好各种防汛信息的上传下达；洪水期间负责协助河务部门和乡（镇、办事处）组织防汛队伍上堤防守。群防队伍改革后，为方便各乡（镇）做好各类防汛队伍的组建、管理以及防汛料物筹备工作，东阿黄河河务局将群防队伍的组织和上防、十余种料物的储备任务建立了一套“明白账”，划分到全县10个乡镇及经济开发区，具体到堤防、险工、控导工程，确保每处工程都有队伍防守，每个乡镇都有足够的防汛抢险物资。

防汛队伍协管员、人员料物“明白账”是落实以行政首长负责制为核心的各项责任制的纽带，更是构建大防汛观、组织全民防汛的重要实践。2016年开始，在聊城市沿黄三县推广应用。

发展方兴未艾，改革任重道远。随着聊城黄河治理开发与管理事业的不断发展，新情况、新任务不断出现，防汛队伍改革也将在今后实践中不断充实、完善，为黄河防汛抢险提供人力、物资、机制保障，确保聊城黄河安全度汛。（康睿  崔庆瑞）