从“服务的末梢”到“管理的前沿”——江苏宿迁市农民用水合作组织打通水利设施建管循环

□通讯员 洪磊 特约记者 王燕妮

　　“办公地点明确，人员设置到位，规章制度上墙，水费计收公开……”江苏省宿迁市宿豫区来龙镇玉皇村民主电灌站东侧楼前，一群人正在热闹地讨论着。“来龙灌区玉皇农民用水户协会”几个大字醒目地写在二楼墙面上，村民们聚集在公示板前，寻找自家今年灌溉期的用水量，一旁的两名协会工作人员正在对水量公示表做讲解。

　　类似的场景，还出现在宿豫区来龙灌区试点的朱瓦、罗庄等6个农民用水户协会，农村水利设施“民办、民管、民受益”的目标在这里得到体现。

　　目前，宿迁市共有23个大中型灌区，已成立用水合作组织的灌区达21个。“宿迁已注册登记231个农民用水合作组织，占全省总数的43.5%。可以说，遍布全市各地的农民用水合作组织，在维护农村用水秩序、管护小型水利设施等方面发挥了主体地位和重要作用。”宿迁市水务局局长郑干先说。

　　农村水利管理“失位”

　　农民用水合作组织“上马”

　　“过去农忙时，家家户户要等水、抢水和守水，每次灌溉要5天，原来的泥渠改成了防渗渠后，放水不到两天就完工了，还不需要人在田边上看着。”近日，在来龙灌区韩集支渠东二斗渠，来龙镇玉皇村陆场组王宜华刚打开闸口，汩汩水流源源不断地流往田里。

　　长期以来，东二斗渠是玉皇村115户282亩农田灌溉的引水渠，之前是一条泥渠，去年宿豫区对其进行混凝土衬砌，大大提高了渠系水利用率，同时，专门设置了电磁流量计，解决了用水纠纷、水费计收不透明等问题。玉皇村灌溉用水的变化，在一定程度上反映了宿迁近些年农村水利管理体制的“前世今生”。

　　宿迁是传统农业大市，“十一五”期间，全市农田水利工程总投资达16.2亿元。这些农水工程在发挥惠民效益的同时，在建设、运行、管理、维护等方面也暴露出一些问题。如小型农田水利工程和大中型灌区的斗渠以下田间工程建设点多线长，管水组织主体“缺位”，经常出现有人用、没人管、老化破损严重等现象；老百姓粗放型灌溉用水观念没有改变，地方用水纠纷长期存在；水费计收不科学、不透明；基层水务站人少事多，水费计收到位率低……

　　为此，宿迁市响应2011年中央1号文件提出的大力发展农民用水合作组织，建立健全基层水利服务体系的要求，探索实施农村水利工程管理体制改革的“宿迁样本”。

　　打通“最后一公里”

　　形成畅通“闭环”

　　基层水利服务体系是水利工程建设与管理的末梢，是水利工作实现惠民价值的最后环节，主要包括设立在县、乡镇、村三个层级的水利管理机构和组织。“之前，服务管理的范围太大，人少事多，有一种力不从心的感觉。”一位乡镇水务站工作人员坦言，很多情况下，不是不能管、不愿管，关键是管不全、管不好，农村水利工程面广、量大，特别是支渠以下工程建设、维修和管护十分复杂，对于那些扒口抢水、筑坝拦水等现象更是有心无力。

　　农水工程直接服务广大群众，将决策权、管理权和使用权彻底交还给农户自己，可实现自我管理、自我服务、自我受益，解决基层水利管理机构力不从心的问题。

　　经广泛组织宣传发动，推选乡镇、村组干群代表参加用水户代表大会，选举产生协会会长、副会长及理事，在会员代表大会讨论通过了协会章程、灌溉管理、工程管理等多项制度，报民政部门登记注册。

　　各农民用水合作组织业务范围划分原则上以水利工程所服务的区域或乡、村、组的行政区域为范围，由农户自愿参加，按照合作互助、民主管理和自我服务原则建立起来，或者结合水文边界，以斗渠水文边界组建，主要从事水费计收、水量分配、水事纠纷调解、节水护水宣传，参与水权管理和农田水利工程设施及末级渠系建设管护等工作，是一种非营利性的经济组织和自治组织。

　　“通过推进农民用水合作组织建设，我市将广大群众从‘服务的末梢’变为‘管理的前沿’，逐渐打通了农村水利管理‘最后一公里’，构建了县区水务部门、乡镇水务站、农民用水合作组织‘三位一体’的基层水利管理体系，形成一个完整畅通的‘闭环’。”宿迁市水务局副局长叶志才说。

　　自发式组建

　　探索工程建管新形式

　　据了解，来龙灌区积极推动农民用水合作组织建设，先后成立了朱瓦斗渠、罗庄斗渠、部队斗渠、茆庄斗渠等6个农民用水户协会。宿豫区把田间用水的决策权、使用权通过用水户的形式回馈给农民，以调动农民管水和维修工程的积极性。  

　　据介绍，来龙灌区目前主要的干支渠系已进行防渗处理，斗渠及以上渠系水利用系数达到0.7，末级渠系水利用系数达到0.8以上。较以往，每年节约灌溉用水约8000万立方米，节约翻水经费1000多万元。同时，由各协会统筹负责工程管理、计收水费及灌溉管理等工作，通过内部协商解决农民因用水引发的矛盾、摩擦与纠纷，积极维护灌区和谐稳定，让老百姓一改以往农田灌溉是“大锅水”、用多用少都一样的陈旧观念，水费收取率由2013年的85%提高到去年的95%左右。

　　与政府推动形式不同的是，沭阳县瑞华水利服务专业合作社完全是社会自发式组建的。2011年前，沭阳县青伊湖农场水利设施较差，灌溉用水管理混乱，水资源浪费严重，引发了很多用水矛盾。为改变当地用水难题，2011年，农场6名企业管理人员牵头成立合作社，实行自主经营、自负盈亏、利益共享、风险共担，近年来，在工程管护、节约灌溉用水、水量分配等方面发挥了明显作用。合作社成立后，专门制定了工程运行管理和维修维护方案，对属承包人未尽到管理责任、造成人为破坏的，按承包合同的相关条款，限期由承包人自筹资金修复；非人为原因破坏的，由合作社自行出资修复；破坏较大的，由合作社打报告到县乡级府进行修复。同时，实行土地连片种植，有效解决一家一户的灌排矛盾。

　　来龙灌区组建的农民用水户协会和瑞华水利服务专业合作社，是宿迁市实施农民用水合作组织建设，探索农村水利工程管理体制改革的两种有效形式。

　　不过仍应看到，在实际运行和发展中，由村民自发成立的农民用水合作组织，也存在功能发挥打折扣的现象。宿迁市水务局农水处处长毛文江列举了几大制约因素，如缺少经费来源，日常管理工作很难开展；队伍建设不完善；部分地方水利基础设施不完善，长久失修，缺乏成立用水合作组织的先天条件……

　　雄关漫道真如铁，而今迈步从头越。针对目前全市农民用水合作组织的现状，郑干先表示，宿迁将持续把农民用水合作组织建设作为深化农村水利管理体制的一大突破口，积极实施“政府推动、政策扶持、行业主导”等多元化举措，不断提高基层水利服务和管理能力，凸显“小农水”建设管理的“裂变效应”，以取得良好的经济、生态和社会效益。

　　来源：中国水利报 2015年12月10日