【精彩“十二五”系列报道九】农田水利建设：护卫粮食连年丰收的命脉

　　□记者 席晶

　　蓝蓝的天上白云点点，绿色的田园渠系纵横，身着各色服饰的布依族群众边采收豌豆尖边唱着欢快的歌曲，那歌声荡漾在黔中腹地龙里县的山岭之间。

　　这样的丰收盛景并不鲜见！2015年，我国粮食总产量历史性地实现“十二连增”，比5年前增产1500亿斤，增长率达13.7%。水利是农业的命脉，粮食丰收就是农田水利建设的最好赞歌——“十二五”时期，是我国农田水利发展史上形势最好、投资最大、发展最快、创新最多、成效最大的五年，灌排骨干工程建设与配套改造史无前例，小型农田水利设施建设明显加快，区域规模化高效节水灌溉加速发展，农田水利改革深入推进，冬春农田水利基本建设高潮迭起，为“三农”乃至整个经济社会可持续发展不断夯实水利基础。

　　高位推动 顶层设计

　　“五谷者，万民之命，国之重宝。”粮食生产是安天下、稳民心的战略产业。习近平总书记指出：“我国是个人口众多的大国，解决好吃饭问题始终是治国理政的头等大事。”

　　提高粮食产能，农田水利是根基。2011年中央1号文件和中央水利工作会议明确提出水利是现代农业建设不可或缺的首要条件。党的十八大以来，党中央、国务院对水利作出一系列新的战略部署，明确一系列新的重要政策。党的十八届五中全会通过的“十三五”规划建议作出了大规模推进农田水利基础设施建设的部署要求。习近平总书记多次强调，要大兴农田水利，下决心补上农田水利方面的欠账。国务院每年坚持召开电视电话会议，中央领导或作重要指示批示或出席会议并作重要讲话，高位部署推动全国冬春农田水利建设，“十二五”期间从未间断。

　　五年中，水利部联合有关部门制定了土地出让收益计提农田水利资金、健全基层水利服务体系等政策措施，完善了民办公助、以奖代补、抗旱和节水灌溉机械设备补贴等扶持政策，出台了金融支持水利的办法。从2013年起，中央财政从农田水利专项资金中安排部分资金，对农业灌排工程运行管护费用给予补助，进一步带动了地方落实工程管护主体、责任和经费。

　　认识的高度决定行动力度，顶层设计确保有序进行。全国各地每年都会进行会议动员部署，定计划下指标，定措施明任务。越来越多的省份，不断总结经验，因地制宜制定出台法规制度，细化实化配套政策措施，科学推进农田水利建设。五年间有24个省份出台了关于农田水利、高效节水灌溉的条例、政府令、办法等法规及政策措施。市县乡镇更是结合实际，细化实化，有序安排。

　　从中央部署到地方行动，从行业主管部门主动谋划到发展改革、财政等综合部门纵横联动，农田水利建设管理政策体系逐步完善，工作责任层层落实，成为农田水利建设高潮迭起的发动机、设计师和领航旗。

　　两手发力　投入稳增

　　由于历史欠账等原因，农田水利建设滞后仍然是影响农业稳定发展和国家粮食安全的最大硬伤。加快大中型灌排骨干工程建设与更新改造、“五小水利”工程和区域规模化高效节水灌溉工程建设，解决好从“中间的N公里”到田间地头的“最后一公里”问题，资金从何而来？必须政府、市场“两手发力”、“双轮驱动”。

　　“政府财政的轮子”可谓十分给力。中央在财政收入增速放缓、支出压力加大的情况下，不断增加中央预算内固定资产投资、中央财政专项资金、农业综合开发资金等对农田水利的投入，并适当提高了中央投资补助比例。据统计，“十二五”期间通过水利口安排的中央农田水利投资达1473.78亿元，是“十一五”的3.4倍。各地通过加大财政投入、落实各项增加投入的政策等，及时足额落实以省级财政为主的地方建设资金，地方建设资金落实率大幅度提升。

　　同时，政策杠杆已经撬动“市场的轮子”。水利部出台了《鼓励和引导民间资本参与农田水利建设实施细则》，通过投资补助、财政贴息、金融支持、价格税收优惠，以及探索建立投资风险补偿和健全农业节水激励约束机制等政策措施，吸引社会资本投入农田水利工程建设、管理与运营。

　　“市场的轮子”用于公益属性特别突出的农田水利建设，是前无古人的新事物。水利部和云南省指导曲靖市陆良县开展试点探索。陆良县恨虎坝灌区不断创新体制机制，引入社会资本和市场主体参与农田水利建设和管理运营，对高效经济作物种植区和有一定经济回报的农田水利设施，通过政府和市场两手发力，解决田间工程“最后一公里”，形成在云南乃至全国同类地区可复制、可推广的农田水利改革经验。

　　四川、新疆等地也积极引入社会资本，探索搭建政策性农业融资担保公司，创造“土地入股、保底分红，规模种植、高效益管理，一体多元、公司化发展”等模式，加强对农田水利建设的金融支持。

　　财政投入成倍增长，社会资本逐步发力，水利投入稳定增长机制正在形成。

　　组织实施 高潮迭起

　　在祖国的大江南北，在广袤的农村田野，始终上演着一种感人的场景，冬春农闲时节，田间地头一派繁忙，或翻修渠道，或整修山塘，或养护堤防，或清淤除障……

　　这就是火热的冬春农田水利建设。每年从中央到地方各级政府都会组织广大干部群众开展冬春农田水利建设，过去是人山人海的群众运动，不仅是农民参加劳动，上至中央领导下至市县乡镇干部，总是热火朝天，干劲十足。在长期的农田水利建设组织过程中，我国已经初步构建了政府主导、部门配合、农民参与、社会协调的农田水利工作格局，每年一到农闲时节，农田水利建设大会战已经成了我国乡村特有的风景线。现在随着经济社会的发展，已经难以看到干部群众人山人海的聚集劳动，取而代之的是各类大小机械施工，只有在不适合机械化施工的地方偶尔可见较多的人群劳动。但是，农田水利建设的工作量、资金投入、施工标准一点也没有降低，而且还逐年增加，效果更是成倍提升。五年间，全国农田水利基本建设投劳工日182亿个、投放机械14.64亿台（套）、完成土石方539亿立方米，分别是“十一五”的1.3倍、3.7倍和1.9倍。

　　如果说水利是农业的命脉，那么，灌排骨干工程就是“大动脉”，小型农田水利工程则是深入田间的“毛细血管”。

　　近五年的中央1号文件4次提出加快大中型灌区续建配套和节水改造。分别安排投资496亿元、107.13亿元、102.78亿元完成了344处大型灌区、643处重点中型灌区和25个省份184处大型灌排泵站的续建配套与节水改造。尼尔基水利枢纽内蒙古灌区、黑龙江“三江平原”灌区、青海湟水北干渠扶贫灌溉一期等24处新灌区开工建设。

　　各地以县为单元，集中连片、整体推进农田水利设施建设。五年间，小农水总投资达1 590亿元，实施1 600个县次的重点县和256个县次的项目县建设，新建、改造小型水源工程62万处，新建、维修渠道46万公里。

　　新疆轮台县小农水重点县受益群众吾买尔·尕依提说：“项目的实施将为草湖乡农牧民打开致富之门。”

　　湖南省桂东县文昌村村民郭益高和乡亲们告别了育秧和灌溉时节的“争水”纠纷：“现在好了，各家稻田水源充足，乡亲们一派和睦等丰收。”

　　轮台县、桂东县的变化是农田水利惠泽民生的缩影。“十二五”期间，全国新增农田有效灌溉面积7 500万亩，改善灌溉面积2.8亿亩，新增粮食综合生产能力约500亿公斤。

　　在广袤的平原乡村，在贫瘠的山间谷地，农田水利建设的火热场景还在继续，年复一年，高潮迭起，机械轰鸣，这就是希望的田野……

　　节水灌溉 增产增效

　　在辽宁朝阳北票市哈尔脑乡新亭村，村主任曲正荣在玉米地里笑得合不拢嘴：“多亏了这几年国家帮助我们搞节水滴灌，今年这里的亩产仍可达900公斤。这么旱的情况下，能有这样的收获，节水滴灌真的很了不起，我们非常满足。”

　　2015年辽沈大地出现了63年来最严重的夏旱。一根根细小的滴灌管带，成为百姓与旱情抗争的最有力武器，也成为农民增产增收、告别“望天收”的“法宝”。

　　“大力推进农业节水增效，促进水资源的高效利用和保护”，是水利针对粮食稳产增收给出的解决之道。

　　2012年，《国家农业节水纲要（2012—2020年）》对推进节水灌溉发展农业节水，进行了顶层设计。在中央和地方一系列政策措施出台和不断加大投入的情况下，我国节水灌溉发展进入前所未有的快车道。

　　东北节水增粮、西北节水增效、华北节水压采、南方节水减排等行动全面实施。新疆、黑龙江、河北等地探索出大田作物膜下滴灌、大型喷灌机组灌溉、管道输水、IC卡智能管水等技术模式。内蒙古通辽市等地，通过大规模发展高效节水灌溉，减少了地下水的开采量，地下水水位逐步回升，实现了发展和生态保护的双赢。

　　“十二五”期间，我国净增高效节水灌溉面积9 000多万亩，形成年节水能力150亿立方米，农田灌溉水利用系数由2010年的0.50提高到2015年的0.535。节水灌溉成为农业稳产增效的根本之策。

　　创新管理 长效运行

　　水利工程“三分建，七分管”。大规模建设的背后，谁来管、怎么管成为首要问题。

　　安徽在定远、怀远、广德3个省级试点县推行“两证一书”制度（确定产权主体，颁发工程所有权证；落实管护主体，颁发工程使用权证；明确各方责任，签订工程管护责任书），有效解决了“八小”水利工程缺管护组织、缺管理人员、缺管护经费的“三缺”难题。

　　在全国100个县开展的农田水利设施产权制度改革和创新运行管护机制试点中，各地因地制宜，探索分级负责、分类管理有效途径和模式。目前全国已有近800万处小型农田水利工程完成产权制度改革。

　　各地共新设、恢复乡镇（流域）水利站29 351个，发展农民用水合作组织8.34万个，组建各级抗旱抢险服务队1.7万余支，农村水利社会化管理和公共服务体系进一步健全。

　　2015年10月，水利部发布《小型农田水利工程维修养护定额（试行）》，建立了小农水工程“用得好、长受益”的长效机制。同时，该文件作为此前发布的《水利工程维修养护定额标准（试点）》的补充，使大中型水利工程和小型农田水利工程维修养护经费的测算、预算申请形成了一套完整体系，有利于促进工程持续发挥效益。

　　以行政首长负责制为核心的农田水利建设管理责任制、针对工程建设与管理关键环节进行的督导检查、农田水利建设规划的引领整合作用等，无不有力保证了各地资金及时足额到位和工程建设进度，促进了各项兴水惠民政策措施的落实和工程运行管护机制的建立，释放了水利建设和管理的生机与活力。

　　树高千尺，命在根基；粮产万担，脉在水利。回眸“十二五”，农田水利畅通命脉，护佑根基，为粮食产量“十二连增”做出了水利贡献；展望“十三五”，农田水利建设必将牢记使命，创新发展，为2020年基本建成与全面保障国家粮食安全和建成小康社会相适应的现代农田水利保障体系，奋力前行，再谱新篇。

　　来源：中国水利报 2016年1月6日