《全国水土保持规划（2015-2030年）》解读

全面规划 科学部署 开创水土流失防治新局面

——《全国水土保持规划（2015-2030年）》解读

（水利部水土保持司 司长/教高 刘震）

　　近日，经李克强总理签批，国务院正式批复同意《全国水土保持规划（2015－2030年）》，这是我国水土流失防治进程中的一个重要里程碑。这部规划是我国首部获得批复的国家级水土保持规划，是今后一个时期我国水土保持工作的发展蓝图和重要依据，也是贯彻落实国家生态文明建设总体要求的行动指南。为了大家能够较好地了解规划，现就规划的主要内容做一解读。

　　解读一：我国水土流失的现状及其危害

　　我国是世界上水土流失最为严重的国家之一，水土流失面广量大，侵蚀严重。根据第一次全国水利普查成果，我国水土流失面积为294.91万平方公里，占国土总面积的30.72%。土壤侵蚀模数大于2500吨/(年/平方公里)的中度及以上面积占到水土流失总面积的53%，侵蚀强度远高于土壤容许流失量。同时，我国工业化、城市化、城镇化进程快速发展，人口规模、资源需求和环境压力不断增大，公路、铁路、矿山、城镇等大规模建设导致的人为水土流失问题仍十分突出。

　　严重的水土流失，是我国生态恶化的集中反映，对经济社会发展的影响是多方面的、全局性的和深远的，甚至是不可逆的。其危害集中表现在：一是导致土地退化、削弱生态系统调节功能、加剧生态恶化，威胁生态安全；二是水土流失导致植物与土壤的水源涵养能力降低，加剧干旱灾害，同时径流携带化肥、农药和生活垃圾等污染物进入水体，加剧面源污染，威胁饮水安全；三是水土流失搬运大量泥沙导致江河湖库淤积，加剧洪涝灾害，威胁防洪安全；四是导致耕地数量减少、耕层变薄、质量下降、生产能力降低，影响国家粮食安全；五是恶化农村群众生产生活条件，制约山丘区经济社会稳定发展，影响全面小康社会建设进程。

　　解读二：我国水土流失防治取得的主要成效

　　党中央、国务院历来高度重视水土保持工作，把水土保持放在山区发展的生命线、国土整治和江河治理的根本、经济社会发展的基础的战略高度，带领人民群众开展了大规模水土流失综合防治。目前，全国水土保持措施保存面积已达到107万平方公里，累计综合治理小流域7万多条，实施封育保护80多万平方公里。1991年《中华人民共和国水土保持法》颁布实施以来，全国累计有38万个生产建设项目制定并实施了水土保持方案，防治水土流失面积超过15万平方公里。水土保持工作取得了令人瞩目的显著成效，主要体现在：一是水土流失面积减少，土壤侵蚀强度降低。全国水土流失面积由2000年的356万平方公里下降到2011年的294.91万平方公里，减少了17%；中度及以上水土流失面积下降了19%。二是治理区生产生活条件改善，农民收入大幅增长。截至2013年，全国共修筑梯田1800余万公顷，建成淤地坝5.84万座，累计增产粮食3000多亿公斤。近十年来，治理区人均纯收入普遍比未治理区高出30%～50%，约有1.5亿群众直接受益。三是林草植被覆盖逐步增加，生态环境明显趋好。通过坚持山水田林路统一规划，多部门协调合作，共同努力，我国林草植被面积大幅增加。水土流失最为严重的黄河粗泥沙集中来源区，植被覆盖率普遍增加了10%～30%。四是蓄水保土能力不断提高，减沙拦沙效果日趋明显。据统计，丹江口库区及上游水土保持一期工程年均减少进入丹江口水库泥沙达2000万吨以上。五是水源涵养能力日益增强，水源地保护初显成效。到2013年全国累计建成清洁小流域1000多条，有效维护了水源地水质。

　　解读三：规划出台的背景与过程

　　随着我国经济社会快速发展，资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化等问题日益突出。面对严峻的形势，十八大以来，党中央、国务院对大力推进生态文明建设做出了一系列部署，将生态文明建设纳入中国特色社会主义“五位一体”的总体布局，并明确要求“推进荒漠化、石漠化、水土流失综合治理”。水土保持作为我国生态文明建设的重要组成部分，其发展水平与全面建成小康社会、全面深化改革、全面推进依法治国，以及城镇化、信息化、农业现代化和绿色化等一系列的新要求还不能完全适应，与广大人民群众对提高生态环境质量的新期待还有一定差距。今后十五年是防治水土流失、保护和合理利用水土资源的关键时期，亟需在国家层面制定统一的水土保持规划，为实现全面建成小康社会和生态文明建设提供必要支撑和保障。

　　为此，2011年5月，按照水土保持法有关要求，水利部会同发展改革委、财政部、国土资源部、环境保护部、农业部、林业局等部门，启动《全国水土保持规划》编制工作。规划编制历经4年，分为区划、规划和审查报批3个阶段，中央、省、市、县四级都参与了规划编制工作。经过深入调查研究、反复论证咨询、由多名院士领衔的技术咨询专家组严格把关，并广泛征求吸纳中央和国务院相关部门和公众意见后，最终形成规划文本报请国务院批准实施。这是新中国成立60多年来，首次“自上而下”和“自下而上”相结合、系统开展的国家级水土保持综合性规划。规划基础工作扎实，形成的调研、专题研究和专项规划报告达30余册500多万字，成果相当丰硕。规划的实施不仅是贯彻落实水土保持法的有效途径，也是贯彻党中央、国务院关于推进生态文明建设一系列决策部署的具体行动，对于加快水土流失防治、促进生态文明建设将产生巨大的推动作用。

　　解读四:规划的指导思想与原则

　　规划的指导思想是：深入贯彻党的十八大和十八届二中、三中、四中全会精神，认真落实党中央、国务院关于生态文明建设的决策部署，树立尊重自然、顺应自然、保护自然的理念，坚持预防为主、保护优先，全面规划、因地制宜，注重自然恢复，突出综合治理，强化监督管理，创新体制机制，充分发挥水土保持的生态、经济和社会效益，实现水土资源可持续利用，为保护和改善生态环境、加快生态文明建设、推动经济社会持续健康发展提供重要支撑。

　　规划坚持的基本原则：一是坚持以人为本，人与自然和谐相处。注重保护和合理利用水土资源，以改善群众生产生活条件和人居环境为重点，充分体现人与自然和谐相处的理念，重视生态自然修复。二是坚持整体部署，统筹兼顾。对水土保持工作进行整体部署，统筹兼顾中央与地方、城市与农村、开发与保护、重点与一般、水土保持与相关行业。三是坚持分区防治，合理布局。在水土保持区划的基础上，因地制宜，分区制定水土流失防治方向和途径，科学合理布局。四是坚持突出重点，分步实施。充分考虑水土流失现状和防治需求，在水土流失重点预防区和重点治理区划分的基础上，突出重点，分期分步实施。五是坚持制度创新，加强监管。创新体制，完善制度，强化监管，进一步提升水土保持社会管理和公共服务水平。六是坚持科技支撑，注重效益。强化水土保持基础理论研究、关键技术攻关和科技示范推广，加强水土保持信息化建设，进一步提高水土流失综合防治效益。

　　解读五：规划过程中着重考虑的若干问题

　　本次规划着重考虑了以下几个方面：一是注重体现生态文明建设对水土保持的新要求。在制定水土保持目标、任务和工作重点方面充分体现生态文明建设要求，着力促进生态实现良性循环。二是注重贯彻水土保持法的相关规定。规划开展了国家级水土流失重点防治区划分，针对预防、治理、监管等方面要求进行了制度、项目和能力建设规划，有效细化了水土保持法的规定，随着规划的实施，也将进一步推动水土保持法的贯彻落实。三是注重反映水土保持实践的新成果和新经验。规划充分借鉴总结近年来水土保持在理念、思路、机制、模式等方面的创新成果和实践经验，并吸收融入到水土保持总体方略、区域布局、技术途径等规划内容之中。四是注重运用最新普查成果和数据，充分利用科学技术手段。规划基础数据采用第一次全国水利普查、第二次全国土地调查、第八次全国森林资源清查等最新普查和统计成果,确保数据的权威性、时效性和准确性；规划构建了全国水土保持规划协作平台，各级在同一平台上充分参与规划，提高了工作效率，保证了规划成果的协调性。五是注重以经济社会发展需要为导向，解决面临的突出问题。规划深入研究经济社会发展对水土保持的需求，确定了水土保持区划三级区水土保持功能，重点解决在维护和提高农田防护、土壤保持、水源涵养、水质维护等水土保持功能方面面临的突出问题。六是注重同国家有关规划相协调。规划遵循《全国主体功能区规划》，落实国土空间布局要求，与《全国生态环境建设规划》、《全国生态保护与建设规划》相衔接，并与有关部门规划中天然林保护、退耕还林还草、草原保护建设、保护性耕作推广、土地整治、城镇建设、城乡统筹发展等相关水土保持内容进行了协调，保证了规划间生态建设与保护目标任务的一致性。

　　解读六：规划总体思路与布局

　　规划总体思路是：紧密围绕新时期水土保持工作的总体要求，在系统分析我国水土流失及其防治现状、成效和存在问题的基础上，以防治水土流失，保护和合理利用水土资源为核心，因地制宜，分区制定水土流失防治布局，以预防、治理和综合监管为驱动，以国家级水土流失重点预防区和重点治理区为主要范围，以重点治理项目为龙头，全面布置新时期我国水土保持各项工作，以达到保护和建设林草植被，改善生态环境，增强综合农业生产能力，提升水源涵养功能，减少进入江河湖库泥沙，维护饮用水安全，减轻风沙灾害，促进经济社会可持续发展的目的。

　　针对我国区域自然、社会经济条件、水土流失状况差异显著的特点，按照水土保持法“全面规划、因地制宜”的方针，规划首次开展了全国水土保持区划，将我国全部陆域（不含港澳台地区）划分为8个一级区、40个二级区、115个三级区。各一级区水土保持的布局是：

　　东北黑土区重点是有效控制水土流失，保护黑土资源，治理漫川漫岗区的坡耕地和侵蚀沟，加强农田水土保持，实施农林镶嵌区退耕还林还草和农田防护，强化自然保护区、天然林保护区、重要水源地的预防和监督管理。

　　北方风沙区重点是以预防为主，实施退牧还草工程，保护和修复山地森林植被，防治草场退化、土地风蚀与沙化。综合防治农牧交错地带水土流失，建立绿洲防风固沙体系，加强能源矿产开发的监督管理。

　　北方土石山区重点是保护和建设山地森林草原植被，提高河流上游水源涵养能力，开展清洁小流域建设，加强水土保持监督管理，维护京津冀等城市群的重要水源地安全。同时，加强山丘区小流域综合治理，以及微丘岗地、平原沙土区农田水土保持工作。

　　西北黄土高原区重点是实施小流域综合治理，建设以梯田和淤地坝为核心的拦沙减沙体系，保障黄河下游安全。同时，发展农业特色产业，促进大面积生态自然修复，巩固退耕还林还草成果，保护和建设林草植被，防风固沙，控制沙漠南移。

　　南方红壤区重点是加强山丘区坡耕地改造及坡面水系工程配套，控制林下水土流失，实施侵蚀劣地和崩岗治理。保护和建设森林植被，提高水源涵养能力，推动城市周边地区清洁小流域建设，加强水土保持监督管理，维护长江、珠江三角洲等重要城市群的人居环境。

　　西南紫色土区重点是加强以坡耕地改造及坡面水系工程配套为主的小流域综合治理，巩固退耕还林还草成果。实施重要水源地和江河源头区预防保护，建设与保护植被，提高水源涵养能力，完善长江上游防护林体系，加强水土保持监督管理，积极防治山洪灾害，健全滑坡泥石流预警体系。大力推进重要水源地清洁小流域建设，维护水源地水质。

　　西南岩溶区重点是开展坡耕地改造并配套小型蓄水工程，强化岩溶石漠化治理，保护和抢救耕地资源，提高耕地资源的综合利用效率，维护群众基本生存条件，加快群众脱贫致富。同时加强水电、矿产资源开发的水土保持监督管理，注重自然修复，推进陡坡耕地退耕，保护和建设林草植被。

　　青藏高原区重点是以维护独特的高原生态系统为出发点，加强草场和湿地的保护，治理退化草场，提高江河源头区水源涵养能力，综合治理河谷周边水土流失，促进河谷农业生产。“三江源”等江河源头地区严格限制或禁止可能造成水土流失的生产建设活动。

　　解读七：规划的目标与主要任务

　　规划确定的近期目标是：到2020年，基本建成与我国经济社会发展相适应的水土流失综合防治体系。全国新增水土流失治理面积32万平方公里，其中新增水蚀治理面积29万平方公里，年均减少土壤流失量8亿吨；远期目标：到2030年，建成与我国经济社会发展相适应的水土流失综合防治体系，全国新增水土流失治理面积94万平方公里，其中新增水蚀治理面积86万平方公里，年均减少土壤流失量15亿吨。

　　规划确定的主要任务：一是预防保护。贯彻“预防为主，保护优先”的方针，以维护和增强水土保持功能为原则，在我国所有陆地实施全面预防保护，对江河源头区、重要水源地、水蚀风蚀交错区实施重点预防，加强封育保护和封禁管护，实施严格的生产建设项目和活动管制，坚决保护原生态、原地貌植被，禁止过度放牧、无序采矿、毁林开荒和开垦草地等行为，从源头上严控人为水土流失和生态破坏。二是综合治理。坚持“综合治理、因地制宜”。在水土流失地区开展以小流域为单元的综合治理，在重要水源地积极推进清洁小流域建设，在坡耕地相对集中区域及侵蚀沟相对密集区域开展专项综合治理。加强综合治理示范区建设。充分发挥综合治理“保生存、保水源、保安全、保生态”的作用，改善山丘区生产生活条件，促进产业结构调整，实现粮食增产、农业增效、农民增收。三是综合监管。建立健全水土保持法律法规体系，强化监督管理、动态监测和能力建设，提升政府公共服务及社会管理能力。构建布局合理、技术先进的监测网络和信息系统，实现动态实时监控，提高监管效能。构建完善的宣传教育平台，提高宣传教育水平。加强水土保持关键技术研究和推广，不断提高水土流失防治水平和效益。

　　解读八：规划确定的重点项目

　　规划依法划分了23个国家级水土流失重点预防区和17个重点治理区，并以此为基础，以最急需保护、最需要治理的区域为重点，拟定了一批重点预防和重点治理项目。

　　重点预防项目：遵循“大预防、小治理”、“集中连片、以国家级水土流失重点预防区为主兼顾其他”的原则，确定3个重点预防项目。一是重要江河源头区水土保持预防项目，涉及长江、黄河、淮河、嫩江、黑河等32条江河的源头区，以封育保护和生态修复为主，辅以综合治理，以治理促保护，控制水土流失，提高水源涵养能力，构筑生态屏障。二是重要水源地水土保持预防项目，涉及丹江口库区、密云水库等87个重要水源地，通过封育保护、小流域综合治理、清洁小流域建设及滨河（湖、库）植物保护带和湿地建设，形成以水源涵养林为主的防护体系，以减少入河（湖、库）的泥沙及面源污染物，确保源头活水，维护水质安全。三是水蚀风蚀交错区水土保持预防项目，涉及北方农牧交错和黄泛平原风沙地区，实施大面积封禁治理和管护，保护现有植被和草场，加强农田防护林建设，增强防风固沙功能，辅以坡耕地、侵蚀沟道、沙化土地治理，达到减少风沙危害、控制水土流失、保障区域农牧业生产的目的。

　　重点治理项目：以国家级水土流失重点治理区为主要范围，充分考虑水土流失现状及老少边穷等地区的治理需求，统筹兼顾正在实施的重点治理工程，确定4个重点项目。一是重点区域水土流失综合治理项目。以国家级水土流失重点治理区为主，实施以小流域为单元的综合治理，发展特色产业，促进区域社会经济可持续发展。近期重点治理面积7.64万平方公里，远期累计治理面积为23.95万平方公里。二是坡耕地水土流失综合治理项目。在坡耕地分布相对集中、流失严重的地区，将坡耕地改造成梯田，并配套道路、水系，以控制水土流失、保护耕地资源。近期综合治理坡耕地160万公顷；远期累计综合治理坡耕地492万公顷。三是侵蚀沟综合治理项目。在东北黑土区、西北黄土高原区、南方红壤区侵蚀沟和崩岗分布密集的区域，开展系统治理，遏制侵蚀沟和崩岗发展，保护土地资源，减少入河泥沙。近期综合治理侵蚀沟4.62万条，治理崩岗7.68万个；远期累计综合治理侵蚀沟12.56万条，综合治理崩岗18.28万个。四是水土流失综合治理示范区建设项目。选择具有典型代表性、治理基础好、示范效应强、辐射范围大的区域，突出区域特色，吸纳实用先进、适应于本区域的水土保持技术，进行科学合理配置，建设具有示范推广带动效应的示范区。

　　解读九：综合监管的主要任务

　　规划围绕水土保持法的贯彻实施，提出了综合监管建设内容。重点从以下三个方面入手，打破瓶颈、强化监管，逐步建立健全与国家生态文明建设要求相适应的综合监管体系。一是强化水土保持监督管理。构建和完善水土保持政策与制度体系，重点建立规划管理、工程建设管理、生产建设项目监督管理、监测评价等一系列制度。严格生产建设项目水土保持管理，加强生产建设项目水土保持方案审批和设施验收，督促生产建设项目切实落实“三同时”制度并依法开展监测。加大执法力度，强化监督检查，坚决查处违法违规行为，有效遏制新增人为水土流失。二是提高监测水平。有效开展水土保持普查、水土流失动态监测与公告、重要支流水土保持监测、生产建设项目集中区水土保持监测。逐步建立监测评价与开发管控、监督执法、考核问责的联动机制。三是提升水土保持监管能力。加强各级水土保持机构监督执法能力建设；完善水土保持监测技术标准体系和监测网络体系；加强关键技术研究，提升科技支撑能力；有效规范水土保持技术服务市场，提升社会服务能力；建设并完善宣传教育平台，提升宣传教育能力；加强信息化建设，推进国家重点治理工程的“图斑”化精细管理、生产建设项目水土流失的“天、地一体化”动态监控、监测工作的即时动态采集与分析，建成面向社会公众的信息服务体系。

　　解读十：实施规划的保障措施

　　规划的落地实施还需要采取以下措施予以保障：一是加强组织领导。推动各级政府把水土保持作为建设生态文明的具体实践，组织编制相应规划并纳入本级国民经济和社会发展规划，切实加强领导，落实目标责任，实施好《全国水土保持规划》。建立有效的部门协作机制，按照职责分工，共同做好国家级水土流失重点预防区和重点治理区综合防治，抓好任务落实和监督检查。二是健全法规体系。各级人民政府要结合地区实际，严格执行水土保持有关法律法规，出台水土保持法实施条例或实施办法，完成配套规章和规范性文件的修订工作。三是加大投入力度。各级政府应发挥主导作用，大力支持水土保持，逐步建立并完善与经济社会发展水平相适应的水土保持投入机制，做好水土保持补偿费征收和使用管理，最大限度发挥资金使用效益。四是创新体制机制。在水土流失重点预防区和重点治理区，逐步建立地方各级政府水土保持目标责任制和考核奖惩制度。健全水土流失监测评估体系，为依法落实政府水土保持目标责任制和考核奖惩提供有力支撑。在水土流失地区，鼓励社会力量通过承包、租赁、股份合作等多种形式参与水土保持工程建设。大力推动政府购买服务，培育和完善水土保持社会化服务体系。五是依靠科技进步。进一步提升水土保持科技贡献率，加强水土保持应用基础研究，推广先进、科学、实用的水土保持新技术。六是强化宣传教育。充分发挥新闻媒体作用，营造良好氛围。加强水土保持人才培养，提高从业人员业务素质。把水土保持教育纳入国民教育体系，提高全民的水土保持观念和生态文明意识。