德国和法国的水利工程项目后评价

    一、德国和法国水利工程项目后评价的特点和原则 

    项目的后评价不同于项目的前评估（又称项目的社会评价，下同）。项目的前评估是在项目决策之前，对拟建项目的技术先进性、经济合理性、环境保护可靠性、建设可行性等进行分析评估，做出预测结论，为项目决策部门提供依据。项目后评价主要是对已建成项目的建设实施和生产、运营、管理实际，环境和社会影响，以及外部情况变化等，进行分析、评价，找出问题，分析原因，总结经验教训，提出对策及建议，为加强经营管理，提高工程项目的经济、社会和环境的整体综合效益，为项目决策部门提供依据。项目管理者联盟 

    德国和法国是发达的资本主义国家，水利工程项目管理水平高，在项目周期中尤其重视水利工程项目建设前期的项目评估工作。由于前期项目评估工作深入细致，再加上成功的项目实施管理，致使其水利工程项目的建设工作一般都能按预期的投资、质量和工期目标实现。因此，同我国水利工程项目后评价工作相比，德国和法国水利工程项目后评价较为简单。另外，德国和法国水利工程项目管理注重各阶段评估的有机统一，在整个项目周期中，评估包括：①前期的项目评估；②项目实施阶段的监测评价，如项目的开工评价、项目的中间评价和项目的竣工评价；③项目的后评价。当然，德国和法国水利工程项目后评价也具有一般项目后评价的共性特点，如现实性、公开性和反馈功能等。 

    在水利工程项目后评价的原则方面，德国和法国强调后评价工作必须自始至终坚持“客观、公正、科学”的原则，以便使项目后评价结论更具有可信度和使用价值。因此，他们强调项目后评价工作必须从客观实际出发，进行充分的调研，占有各种相关的数据和详实资料，依据项目建成后的实际面貌、成果和已经达到的指标，同项目评估、决策和设计时的预期指数进行对比和分析论证，从而更有益于今后项目的决策和运营管理水平的提高。 

    二、德国和法国水利项目后评价的内容、方法和程序 

    德国和法国水利工程项目后评价的基本内容包括过程评价、效益评价、影响评价和持续性评价四个方面。具体到某个水利工程项目时，内容有所侧重，并不是一成不变。如德国政府的“联邦经济合作与发展部（BMz）”委托德国开发银行进行的项目后评价（针对财政合作项目）的内容通常强调以下7个方面：①项目所属行业的行业政策；②项目目标的实现情况；③财务评价；④国家经济评价；⑤项目对社会经济和社会文化的影响；⑥项目对生态环境的影响；⑦可持续性（Sustainability）评价。再如，法国罗讷河上圣布雷尼哥（Sant Brenag）水电站项目后评价的内容包括：①发电量；②水文，考虑泥沙输移、河水位及潜水含水层水位；③地质；④水生生物；⑤野生动植物；⑥考古、遗迹、风景；⑦社会经济等。 

    水利工程项目后评价的基础方法是对比法，即宏观分析和微观分析相结合，定量分析和定性分析相结合的综合分析对比方法。使用对比方法时，包括“前后”对比、“有无”对比等。 

    德国水利工程项目后评价经常采用的一种方法是逻辑框架法（Logical Framework Meth-od）。这种方法是德国开发银行经常使用的方法。逻辑框架法为项目评价工作人员提供了一个分析结构——4×4逻辑模式，在垂直方向自上而下地列出项目目标、项目目的、项目产出、项目投入四个目标层次，在水平方向上自左向右列出项目各目标层次的预期指标、验证指标、验证方法和资料、相关的重要外部条件（假设）。当然，在使用逻辑框架法时，也必须计算有关的经济评价指标，如国民经济评价的经济净现值，经济内部收益率，财务评价的财务净现值、财务净现值率、财务内部收益率、投资回收期等指标。需要说明的是，逻辑框架法的应用范围很广，在进行前期的项目评估时，德国开发银行也广泛采用这种方法。 

    此外，对援外水利工程项目评估和后评价，德国技术合作协会（GTZ）经常采用“以目标为导向的项目计划法（ZOPP）”，这种方法同德国开发银行广泛使用的逻辑框架法相类似。 

    我国国家重点建设项目后评价的基本程序分为三个阶段，即自我后评价，主管部门（或地方）评审和国家评价。考察发现，由于国情不同，德国一般不专门进行水利工程项目的行业评价。以德国政府财政合作（Financial Cooperation）为例，其项目后评价一般分为两个阶段： 

    （1）单一工程项目后评价。针对资助的每一个工程项目，德国开发银行都要在项目竣工后3～5年内进行该项目的后评价。依据后评价结果把项目归为以下6类的某一类：1 非常成功的开发项目；2 满意的开发项目；3 一般满意的开发项目；4 一般不满意的开发项目；5 明显无效果的开发项目；6 完全失败的开发项目。其中，前3类为成功的开发项目，后3类为不成功的开发项目。据德国开发银行新出版的《财政合作后评价报告（第三次评估报告）》介绍，德国1992/1993年的153个FC项目中有71%的项目是成功的。 

    （2）国家综合后评价。为从国民经济和社会发展的角度评价项目建设的成败得失，每隔几年，德国政府的联邦经济合作和发展部通常委托德国开发银行对几年来所有的FC项目进行综合后评价。德国开发银行的综合后评价结果要经独立的审计部门审计后，再报联邦政府。此外，联邦经济合作与发展总部有时也对少量的PC项目抽查，自己进行后评价工作。 

    三、德国和法国水利工程项目后评价的经费来源和管理机构 

    水利工程项目后评价的经费来源视后评价项目的具体情况而异。以德国为例，如果是德国开发银行对其资助的水利工程项目进行后评价，经费一般列入德国开发银行当年的正常经费开支，不再单独列预算；如果是联邦审计总署或各州审计总局进行的后评价，则由联邦审计总署或各州的审计总局从各自的预算经费中解决。这同我国《国家重点建设项目后评价办法（讨论稿）》规定的经费处理差别较大。 

    依水利工程项目后评价的具体情况不同，德国和法国水利工程项目后评价的管理机构有所不同。以德国为例，由于德国开发银行的项目周期中明确包含项目后评价阶段，项目后评价工作一般由德国开发银行作为其项目管理的例行工作来开展。只有当项目出现了严重的财务问题时（如投资严重失控），政府才出面对该项目进行后评价，后评价的重点是项目收支情况，联邦政府通过联邦审计总署（BRH）、各州政府通过州审计总局（LRH）进行后评价。 

    联邦审计总署和各州审计总局相互独立，从法律上无隶属关系，这些机构的建立和运行都是建立在审计法的基础上，其后评价工作不受政府的干扰而具有相对独立性。 

    四、对开展我国水利工程项目后评价的建议 

    根据本次考察收集到的资料，结合我国水利工程建设的实际情况，现就如何开展我国水利工程项目后评价工作，提出如下建议，供领导参考。 

    1、提高认识、加强领导是开展我国水利工程项目后评价工作的关键 

    建国以来，我国修建了大批水利工程，水利建设成绩斐然，但在水利工程项目管理上还存在不少问题。通过后评价可以评价已建水利工程实际产生的效果，从中吸取经验教训，以提高今后水利工程项目的管理水平和经济效益。因此，我国水利工程项目后评价意义重大，任务十分繁重。各级领导应从我国水利事业改革和发展的战略高度来认识水利工程项目后评价工作，切实加强领导，精心组织，主动地将后评价工作摆到水利工程项目管理的议事日程上，这是顺利开展我国水利工程项目后评价的关键。 

    2、在充分借鉴和吸收发达国家水利工程项目后评价先进经验的基础上，立足我国水利工程建设具体情况，制定一套具有中国特色的水利项目后评价的法规和规范，是顺利开展我国水利工程项目后评价的保证 

    我国于80年代初开展工程项目后评价工作，至今只有十余年。水利工程项目后评价主要是在90年代初开展的。1995年4月22日，水利部印发的《水利工程建设项目管理规定（试行）》规定水利工程建设程序一般分为项目建议书、可行性研究报告、初步设计、施工准备（包括招标设计）、建设实施、生产准备、竣工验收、后评价等八个阶段，首次明确了后评价是水利工程项目建设程序的一个阶段。但是，如何规范地开展水利工程项目后评价，至今尚无规范可依。目前已进行的一些水利工程项目后评价多数是参照国家计委1991年7月提出的《国家重点建设项目后评价办法（讨论稿）》的原则性规定，可操作性不够强，后评价经费来源不明确，因此，要依据国家有关规定，