流域机构在全面推行河长制中的作用

2016年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于全面推行河长制的意见》，要求各地区各部门结合实际认真贯彻落实。全面推行河长制，是以习近平总书记为核心的党中央治国理政新理念、新思想、新战略在治水兴水上的具体体现，是我国水治理体制和生态环境保护制度的重要创新，是解决我国复杂水问题、维护河湖健康生命的有效手段，也是推进生态文明建设的重大举措，对河湖水系管理与保护将产生重大和深刻的影响，也势必对黄河流域水资源与水生态保护提出新的要求。

　　中央提出“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，生态文明建设是其重要内容。江河湖泊具有重要的资源功能、生态功能和经济功能，是生态系统和国土空间的重要组成部分。把河湖管理保护纳入生态文明建设的重要内容，作为加快转变发展方式的重要抓手，全面推行河长制，促进经济社会可持续发展，是落实中央提出的绿色发展理念的内在要求。全面推行河长制，把维护河湖健康生命、实现河湖功能永续利用提供制度保障作为目标，坚持生态优先、绿色发展，要求牢固树立尊重自然、顺应自然、保护自然的理念，把是否有利于维护河湖生态功能作为首要考虑，将有力地促进水资源与水生态保护。黄河流域水资源紧缺、供需矛盾极为突出、生态环境极端脆弱，全面推行河长制对于维护黄河健康生命和保障流域经济社会可持续发展具有重要现实和长远的意义。

　　一、流域管理面临重大机遇与挑战

　　全面推行河长制，是中央解决我国复杂水问题、维护河湖健康生命的有效举措，是完善当前水治理体系、保障国家水安全的制度创新。既为流域管理提供了难得的动力与机遇，也相应提出了新的重大任务与挑战。

　　河长制的实施以保护水资源、防治水污染、治理水环境和修复水生态为主要任务，与水资源管理和水生态保护工作密切联系。以往流域和区域的权责划分、水利和环保的职责协调将会发生变化，流域机构系统协调和统一管理的手段可能由此调整，长期以来，水利与环保等部门对水域、水资源和相应陆域的管理、考核职责及其履职机制等方面的变化，也会凸显在流域和地方政府“河长制”管理工作中。随着“河长制”的推行，河湖管理保护尤其是水资源、水环境、水生态的管理及综合协同管控，不可避免会产生新的责权空间调整、职能交叉乃至工作冲突。流域管理机构的河湖综合管理，特别是流域水资源及水生态保护，将不可避免出现许多“不适应”甚至是短板，将面临一系列新问题、新机遇和新挑战。

　　河长制的实施是党和国家重大决策，在这种形势下，黄河流域水资源保护必须主动适应，积极作为，开拓创新，抓住机遇，以改革和发展精神，找准新的定位，努力适应新的形势，借实行河长制的良机，促进流域水生态文明建设的更大进步。

　　二、流域水资源保护的侧重点和着力点

　　“指导、协调、监督、监测”是流域机构在全面推行河长制中要发挥的四大作用，其中协调和监督是侧重点，“夯实基础、有效履责、强化保障”是着力点。

　　流域机构要在两个阶段发挥好协调作用。在河长制建立的初始阶段，流域机构要在调研吸收河长制先试先行省份的经验基础上，结合黄河流域特点，按照突出流域总体要求的指导思想，提前谋划提前探索，做到准备充分和导向明确的参与和协调；在河长制实施阶段，要以规划约束和监督监测为依据，加强与各级河长制组织机构及相关部门行业的协调。

　　流域机构的监督作用将体现和贯穿于全面推行河长制的全过程，是四大作用的核心和关键。流域水资源保护机构要发挥好监督作用，就必须在依法履责的前提下，不断强化和拓展监督管理职责的实施效能。

　　对流域水资源保护工作来说，基础性工作（主要是指基础信息和资料的调查、统计、分析和应用）是否全面扎实，决定着流域机构实施水资源、水环境、水生态保护监督职责的公正性、权威性。流域水资源保护基础性工作的难点又在于全面性和时效性，我们目前的能力尚不能做到面面俱到，必须有重点地保障时效性，如重要水功能区、直管和流域重要入河排污口、黄河重点河段水生态状况等。从今年起，我们将在年度工作任务的安排上，按照轻重缓急和立项优先的原则，将基础性工作作为重点任务进行统筹部署，特别是要尽快提出列入国家重点水功能区管理范围的河长制设立清单。

　　有效履责重在依法合规。水利部将全面推行河长制纳入最严格水资源管理制度考核，我们要将其作为流域水资源保护机构有效履责的直接切入点和最有力的推手。应当更加牢固树立依法办事的理念，进一步提高依法办事的能力，尽快着手研究纳污红线考核与河长制考核的衔接问题，立足流域实际，强化对流域内国家重点水功能区水量、水质、水生态的系统监测和监督，落实国家对跨界河流水功能区的有效监管，水功能区监测全覆盖、入河排污口远程在线监测、水生态监测网络体系建设、无人机航拍等新技术应用、基础数据信息库建设等应当成为今后一个时期在强化硬实力保障方面的重点。

　　三、履行好流域机构职责

　　作为具有行政管理职责的机构，依法正确履行职责，积极推进黄河流域水资源保护，既是流域持续发展对流域管理机构的客观要求，也是流域管理机构义不容辞的责任。全面推行河长制，应深入贯彻十八届三中、四中、五中、六中全会精神和国家、水利部“十三五”规划要求，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的理念，以基本建成水资源保护与河湖健康保障体系为目标，紧密围绕水生态文明建设要求，坚持生态优先、绿色发展，坚持主动适应、部门联动，坚持问题导向、因地制宜，坚持强化监督、严格考核。抓住机遇，主动作为，有效发挥流域管理机构作用，积极推进流域河长制工作。

　　一是完善配套法规。法律法规是政策落实、实施、效果体现的抓手。在全面实施河长制的推动下，加快流域水生态保护制度建设，流域机构要积极参与水利部和地方政府关于河长制相关法律法规的制定，实时评估黄河流域水资源保护方面的现有制度，并根据河长制实施进展情况及时对相应内容进行修订。

　　二是强化规划落实。在河长制推行中，研究流域与省区结合相关政策，完善规划执行有关制度，用制度保障规划的落实。依据规划筛选河湖管理名录、细化河流保护规划措施项目清单、划定河湖空间管控范围、研发黄河河长制管理信息系统等，为推行河长制提供技术指导和协调。将规划落实作为河长制推行考核内容之一，进行督促和检查，促进规划的落实。

　　三是加强监督管理。进一步完善水功能区监督管理体系，不断提高委管入河排污口监督监测覆盖率。依法履职，严格入河排污口设置审批，做好年度取水许可水质管理工作。创新信息交流形式，定期向流域各省区通报省界水体水质状况，依法开展联合执法检查活动。

　　四是探索水生态管理模式。做好水生态文明城市建设试点工作，研究探索流域水生态管理模式，指导协调水生态文明建设。继续开展黄河下游生态流量调度试点工作，积极参与指导流域地方省区生态流量调度工作。深入推进黄河流域重要河湖健康评估、黄河流域水源地生态补偿等基础性工作，为河长制建设提供技术支撑。

　　五是开展河长制基础工作。按照水利部和黄委部署，建立有效的工作渠道，积极完成好地方河长制实施的督导检查。组织开展河长制实施过程中流域水生态保护与修复方面的调研，梳理黄河流域适合河长制的河流和河段，认真组织提出可优先实施河长制的河流（河段）等工作清单。进一步完善相关制度，着力解决支撑能力不适应问题，强化相关政策性研究，特别是在水利部、环保部及流域各个省区建立信息通报渠道平台体系，促进河长制所确定的目标任务的完成。

　　六是提升监测能力。以“河长制”为契机，以水功能区监测为抓手，强化流域监测能力提升，提供可靠的基础技术支撑。组织开展重要水功能区监测及监督性监测。强化河长制实施情况的监督性监测，特别是加强跨界河流省界断面的监测；加强排污口监督性监测，摸清入河排污口水质状况；加强监测人员培训和技术练兵，确保检测数据准确可靠。