一起长江河道非法采砂案的重大启示

一起长江河道非法采砂案的重大启示

泸州市位于四川盆地南缘、川、滇、黔、渝结合部、幅员1.2万平方公里，属长江水系，境内河流众多，以长江为主干、成树枝状分布，长江一级支流沱江和赤水河的流域面积均在1万平方公里以上。境内，长江干流泸州段136公里，上至纳溪区与宜宾市江安县交界处的王爷庙，下至合江县与重庆市江津区交界处的鸡婆碛，流经了纳溪区、江阳区、龙马潭区、泸县、合江县5个县区。长江泸州段河道采砂设有水采和旱采，开采权的取得包括拍卖、省市政府重点项目配置两种方式。截止2013年底，长江河道批准设立采砂点27处，其中水采10处、旱采6处、水旱采11处，实际发放采砂许可证61个（其中采砂船舶49艘）。近年来，随着经济社会的迅速发展，城镇化的加快，市场及社会对河道砂石的需求量迅猛增长，沿江从事砂石产业的人数日益增多。受巨大利益的驱使，无证开采、乱采滥挖现象时有发生，对河势稳定、行洪安全、渔业资源及航道安全产生不良影响。涉砂活动所引发的安全问题、噪音问题、污染问题、信访维稳问题也成为关注的焦点。作者试图通过一起典型的非法采砂案件，剖析该类型案件的特点，引发案件办理的启示。

【案  情】

(一)案件由来。2011年12月，泸州市A县水务局接到电话举报，反映长江北岸河滩地有人涉嫌非法在机械旱采砂石，严重影响了航道安全和河势稳定。随即，A县水务局展开调查。

（二）查处过程。调查情况为郑某以B乡人民政府同意其开采长江河滩地砂石资源修建乡村公路为由，在未依法办理《长江河道采砂许可证》的情况下，于2011年11月下旬开始在长江北岸河滩地非法采砂，改变了河床原有结构和水流走势，导致河道和航道受到破坏，严重危及河道行洪安全和通航安全。A县水务局通过现场调查取证后，于2011年12月6日在现场向郑某下达了《限期改正通知书》，要求立即停止非法采砂行为，并于2011年12月13日前恢复河道原状。12月13日，市水务局、航道局、长江航运公安局、县水务局、航道管理处等部门联合对该河段进行执法检查，发现郑某没有执行《限期改正通知书》的要求，继续非法开采河道砂石。12月18日，A县水务局委托具有资质的勘测建筑单位对该处河滩地砂石堆料场工程量进行了现场测量。从发现违法行为以来，水务部门会同相关单位曾多次到现场要求郑某停止非法采砂行为，违法当事人拒不停采，非法开采量越来越大。根据《中华人民共和国刑法》第343条规定，郑某非法采砂行为已涉嫌触犯刑法。按照行政执法与刑事司法衔接的工作要求，A县水务局将案件情况及时向长江航运公安沟通，并进行了案件移送。2012年1月18日，长江航运公安局开展案件初查工作；2012年4月6日，再次委托勘测建筑单位现场测绘开采量；4月16日，对郑某涉嫌非法采矿案正式立案侦查； 5月3日对郑某实施刑事拘留，全面展开了案件侦破工作。

（三）案件结果。2012年12月31日，这起非法采矿案经C区人民法院一审判决，涉案人郑某被判有期徒刑三年缓刑四年执行，涉案合伙人税某被判有期徒刑一年六个月，涉案非法所得被依法追缴，非法采砂点被成功捣毁，非法采砂行为得到有效制止。2013年6月7日，市中级法院二审判决，除维持原判外，增判郑某加收罚金50000元。

下面作者就案件的一些关键要点和思考进行归纳和小结，以供读者分享：

【难  点】

本案难点──郑某等人打着为当地老百姓免费修建乡村公路的公益名义进行河道采砂行为，得到了当地不明真相农民的大力拥护和支持。水务部门前期制止该处违法采砂行为时，郑某根本无视主管部门的严厉警告和管理，也未停止非法采砂行为。在公安机关侦查并实施扣押采砂涉案工具过程中，出现了当地农民集聚起来现场阻碍执法行为，以致扣押采砂涉案工具未果，险些酿成群体性事件。公关机关在办理刑事案件中受到这样大的阻力，可想而知在办理河道采砂行政处罚案件中水务部门长期承受的工作压力十分巨大。

【分  析】

作者分析──根据本案办理实际情况，非法采砂行为要以非法采矿罪定罪必须掌握几个关键点：

（一）河道砂石是否属于矿产资源的问题。

非法采砂要以非法采矿定罪，关键的一点就是必须要有砂石属于矿产资源的法律依据和违法行为人所采集的砂石就是矿产资源的科学证明。此案中，长江航运公安局委托了具有地质勘测资质的单位到长江北岸河滩地现场提取砂场的砂石样品，经鉴定，样品的物质和化学特征属于矿产资源，而且样品指向明确。

（二）《河道采砂许可证》是否是刑法第343条规定的《采矿许可证》的问题。

2011年5月1日起施行的《中华人民共和国刑法修正案（八）》将刑法第三百四十三条第一款修改为：“违反矿产资源法的规定，未取得采矿许可证擅自采矿，……情节严重的，处三年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处或者单处罚金；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金。”根据以上规定，构成非法采矿罪的必要条件之一就是违反了矿产资源法的规定，未取得采矿许可证擅自采矿。《刑法》中的矿产资源法是一个广义的概念，并非特指《中华人民共和国矿产资源法》，而是指有关矿产资源的法律法规。河道采砂这种特殊矿产资源的主管部门是水行政部门，这是《水法》赋予的职责，因此，法律法规中有关河道采砂的规定也属于有关矿产资源的法规。水行政主管部门颁发的河道采砂许可证的性质等同采矿许可证。本案中郑某未依法办理《长江河道采砂许可证》擅自开采河道砂石的行为符合《刑法》定罪的规定。

（三）砂石开采数量是否达到刑事入案标准的问题。

郑某等人涉嫌非法采矿罪的砂石开采量是经过具有资质的勘测建筑单位进行现场测绘后由省水利厅对开采数量出具鉴定结论，之后又委托C区价格认证中心鉴定认定。

（四）省水利厅出具非法采矿、破坏性采矿造成矿产资源破坏价值鉴定结论是否具有法定资格的问题。

根据最高人民法院《关于审理非法采矿、破坏性采矿刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（简称司法解释）中规定：造成矿产资源破坏或者严重破坏的数额，由省级以上地质矿产主管部门出具鉴定结论，经受理人民法院查证属实后予以认定。国务院《长江河道采砂管理条例》明确了长江河道采砂由水行政主管部门审批发放采砂许可证和收取砂石资源费，因此水行政部门就是河道砂石这种特殊矿产资源的主管部门，完成具有法定资格出具非法采矿、破坏性采矿造成矿产资源破坏价值鉴定结论。

【启  示】

（一）本案是泸州市开展打击河道非法采砂以来办理的第一起刑事案件，也是长江流域非法采砂追究刑事责任的典型案例。此案的成功办理，严厉打击了非法采砂行为，遏制了一批准备效仿并以公益名义开采砂石的苗头，更为长江河段的非法采砂行为以非法采矿罪定案起到了借鉴作用，意义重大深远。

（二）政府高度重视，部门联动对本案成功告破起到了重要作用。2012年3月，泸州市及时调整打击河道非法采砂工作领导小组和办公室成员，在原有市水务局、市交通运输局、市海事局、泸州长江航道局、长江航运公安泸州分局、市公安局、市政府法制办、市监察局等八个成员单位的基础上，增补了市安监局、市环保局为成员单位。各成员单位经过多年的磨合和配合，形成了齐抓共管的格局，从前期审批、事后监督、行政执法、信息互通等各个方面，密切配合、通力合作，实现了信息、人力以及装备资源共享的良好工作氛围。

（三）通过加强与司法机关的信息沟通，加强行政执法与刑事司法衔接力度，对打击河道非法采砂行为有较大的威慑力，对维护河势稳定和行洪安全以及河道采砂正常秩序具有积极作用。

【建  议】

（一）着力推动立法进程。根据《中华人民共和国刑法》第343条规定：“违反矿产资源法的规定，未取得采矿许可证擅自采矿，……。”这里提的是矿产资源法和采矿许可证两个词语。自2002年《长江河道采砂管理条例》出台后，河道采砂已明确为水行政主管部门管理，但相应刑法并未对非法采砂的行为作入刑修订。建议将非法采砂的问题行为与高法、高检作沟通衔接，以正式出台司法解释等规范性文件，彻底解决实际操作过程中非法采砂行为难以入刑和量刑的被动局面。

（二）完善修订采砂条例。《条例》已实施十余年，部分条款内容与现实不相适应，采砂管理工作中碰到许多问题和矛盾在现有的法律框架下难以得到解决。如长江上游河道相比较窄，存在一些本身价值不高的小型吸砂船舶，但《条例》中行政处罚罚金起点为10万元，此类吸砂船舶本身价值也不值10万元，出现罚金执行不到位，执行压力大的情况。建议针对长江上下游河道实际特点，出台适用于上游河段采砂管理的规定，提高操作性和适用性。如不具备修改条例的条件，希望中央和省级部门加强对法条操作层面的解释和指导力度，比如出台罚款幅度的自由裁量实施办法，运用《行政处罚法》第二十七条关于减轻处罚的规定，以便对于上游小型采砂、个人采砂等违法情节不严重的情况，在起罚点上更具有操作性和执行性。（四川省泸州市水务局  江晓燕）