从产权制度改革入手创新灌区管理体制和运行机制

简介： 党的十六大报告提出："建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入，是全面建设小康社会的重大任务"。要完成这项重大任务，必须加快灌区的改革与发展，从产权制度改革入手，以灌区资产为纽带，按照投资（投劳）来源确定投资主体，明确国家（地方）、集体、广大农民群众及用水户资产的所有权，保障投资者的合法权益。在此基础上，把灌区建成利益均享，风险共担的经济实体，并借助现代企业制度的功能，逐步建立起"符合国情、水情和社会主义市场经济要求，充满生机活力的水利工程管理体制和运行机制"。
关键字：产权制度 改革入手 创新灌区 管理体制 运行机制

要实行产权制度改革，必须搞清产权的基本概念和内涵。产权是所有权的派生形式，所有权是(生产资料)所有制的法律形式。产权包含了使用权、决策权、让渡权以及相应的收益权，是涵盖一组权利的整体。从所有权到产权的演进，是人类社会生产方式进步和制度创新的具体表现，它不仅提高了社会资源配置的灵活性，同时也强化了行使不同产权当事人的责任，造就普遍化的产权观念和产权基础，为所有权的实现方式以及产权制度的调整创造出更多的可选择性，从而突破束缚生产力发展的体制性障碍，为生产力发展提供更大的空间。下面从分析灌区所有制结构和产权制度入手，理清创新灌区管理体制和运行机制的基本思路。

一、灌区所有制结构剖析

　　（一）原有所有制形成的历史原因和社会基础

　　新中国成立后，对农村个体经济的改造，则是走合作化道路，从互助组到初级社、高级社过渡到人民公社。将个体经济改造成以集体所有制为基础的社会主义公有制经济。在这一进程当中，由于片面追求所有制的"一大二公"，出现了"吃大锅饭，喝大锅水"，搞平均主义的弊端。这种生产关系的急于过渡，违背了生产关系一定要适应生产力发展的基本规律，使社会主义建设事业遭受重大损失，损害了最广大人民的根本利益。

　　在这种极其困难的历史时期，国家为尽快改变落后的农业生产力，解决广大人民群众的温饱问题，在各级政府的领导下，广大人民群众发扬自力更生，艰苦奋斗的精神，开展了波澜壮阔的农田水利基本建设。国家采取高度集权的计划经济体制，把大量的（有限的）人力、物力、财力集中使用到水利建设上来，建成了一大批以灌溉工程为重点的水利设施，使全国灌溉面积翻两番，从而为大部分地区解决温饱问题创造了物质基础。

　　在计划经济体制下，绝大部分灌区所有制的形式是公有制，即国家所有制和集体所有制，因为把集体所有制看作是全民所有制的过渡形式，所以国家所有制和集体所有制界限不清。有很小一部分小型工程是私人所有。灌区实行高度的计划管理，财务实行统收统支，粮食实行统购统销。党的十一届三中全会以后，农村实行以家庭承包经营为基础的双层经营体制，通过切实保护农民的土地承包权、生产自主权和经营收益权，使农户成为独立的市场主体，长期坚持这一政策，极大地调动了农民的积极性，较好地发挥灌排工程的效益，在一个较长时间内保持了农业的高增长率。在农村改革的推动下，灌区的改革也不断深化，但"产权不清、责任不明、难以为继"的整体形象没有多大变化。了解这一历史背景和社会背景，有助于我们客观地评价历史经验和全面分析所有制存在的问题。

　　（二）灌区所有制结构剖析及其经营方式

　　1、国家所有制（国有经济）的大中型灌区

　　我国现有万亩以上大中型灌区5700多处，这是农业和农村经济的支柱，像国有大中型企业在国民经济中的地位和作用一样，在我国农业发展和农村经济中居于主导地位，发挥着领导和支配作用。它是在社会主义建设中通过国家投资，集体投资和农民投资投劳（物化劳动的投入）形成的国有经济，由国家（政府水利部门或专门的国有资产代表）代表全体社会成员拥有全部的生产资料，为灌区广大农民群众生产、生活和增加收入服务。目前，绝大多数采取的是国有国营的模式。经营方式普遍采取不同形式的承包责任制，实行所有权与经营权的分离和经济效益挂钩，这种经营模式对灌区的发展起到了积极作用。但随着社会主义市场经济体制的建立和不断完善，这种国有国营的体制和采取承包责任制的经营模式存在的问题和缺陷也暴露出来（见第9页的分析）。

　　灌区的管理体制：管理局是政府（水利部门）的派出机构，属行政隶属关系。有的灌区实行的是条条管理（管到干支渠，有少部分直接供水到农户），有的按规模和受益范围实行分级管理（块块管理），即灌区的各级管理单位，按灌溉区域和行政区划隶属于各级政府管理。如都江堰、淠史杭等灌区的管理体制。目前灌区普遍实行的是民主管理，专业管理与群众管理相结合的管理制度。民主管理实行"代表大会制度"，代表经过民主协商选举产生，一般包括：用水户代表、管理单位代表、政府代表和有关部门代表。上级委派的灌区专管机构负责骨干工程及干支渠等（有的包括斗渠）的管理，斗渠以下工程由群众推选的管委会或专人管理。

　　这种计划经济体制沿袭下来的管理体制，政府与管理单位是命令-服从关系，政府具有行政管理和国有资产代表的双重身份，管理单位主观能动性的发挥受到限制。同时多数民主监督机构形同虚设，无法约束政府和灌区的不规范行为。

　　2、集体所有制（集体经济）的中小型灌区

　　农村面广量大的集体经济是社会主义公有制经济的组成部分，它是广大农民群众在自愿互利的基础上，通过合作生产和劳动建立起的一种公有制经济。在集体经济内部，实现了劳动者在生产资料所有关系上的平等，劳动者同生产资料直接结合，劳动者之间建立了新型的互助合作关系。小型水库、灌区、机电井、塘坝等农村小型水利工程大部分属于集体所有制。由县（市）、乡（镇）村委派的机构或专人进行管理。在经营管理上大部分采取的是集体所有承包经营（包括租赁和拍卖经营权）模式，管理单位或农户向集体实行承包，还有的是管理单位（集体）统一承包，内部再由农户（个人）实行承包。这把集体统一经营和服务的优越性与农户分散经营的积极性巧妙地结合起来，这是适应农村生产力发展水平，符合农民意愿的一种应长期坚持的经营方式。但集体所有也有产权模糊、投资主体空位，投资来源不明的问题，也要在清产核资的基础上进行产权界定，组建新的管理体制。

　　3、个体、私营所有的小型水利工程

　　这类工程主要指由农户或私营企业单独或联合兴建和购置的小（微）型水利工程设施，如机电井、小型提水机械、喷灌机、小型蓄水工程（塘坝、水窖）等。个体经济是指生产资料归劳动者个人所有，以个体劳动为基础，劳动成果归劳动者个体所有和支配，如机电井、小水窖、个人购置的抗旱机具等。私营经济是指生产资料归公民私人所有，以雇佣劳动为基础的经济类型，如：私人（或几个人联合）购买钻机，组成打井队，雇佣一批人进行打井。这些非公有制经济也是社会主义市场经济的重要组成部分，在农村水利事业的发展中发挥着重要作用。

　　建设和管理集体所有制和其他非公有制形式的中小型水利工程，我们称作为民营（办）水利。在政策的引导下，民营水利发展很快，在统一规划下，放开建设权，搞活经营权，实行"谁建、谁有、谁受益"的原则，极大地调动了农民的积极性（如山东临沂市民营水利的发展）。十几年的改革实践证明：只要政策得当，民办水利（包括个体、私营和集体）已从"拾遗补缺"逐步成为农村水利事业发展的重要力量，成为改善农业生产条件，增加农民收入，促进农村经济发展的新亮点。

二、灌区管理体制改革的总体评价

　　党的十一届三中全会以后，农村实行了以家庭经营为主的联产承包责任制，把原来集体经济统一经营改变为统分结合的双层经营，这种按劳分配、多劳多得的分配方式，克服了平均主义的弊端，极大地调动了广大农民的积极性，促进了农业和农村经济的发展。八、九十年代农田水利工程的改革与管理主要是学习农村改革经验，在不改变所有制的前提下，实行各种形式的承包责任制，同时在一些灌区的斗渠以下工程推行用水户参与管理的模式。

　　（一）灌区改革的主要经验

　　1、管理体制改革不断深入，管理水平有所提高

　　灌区积极推行经营承包制，实行目标管理、财务包干，落实岗位责任制，有的灌区在人事制度上实行招聘制，竞争上岗，在劳动分配制上实行岗位工资和工效挂钩。这些措施在一定程度上调动了职工的主观能动性，提高了工作效率，增强了经营活力。

　　2、基层管理体制改革和小型灌溉工程产权制度改革有所突破

　　许多灌区斗渠以下工程实行职工承包经营和用水户直接管理，利益直接，责任明确。有的进行了拍卖、租赁和股份合作制改造，提高了工程的完好率，节约了用水，降低了运行成本，深受广大农民群众的欢迎。

　　3、灌区供水结构有了很大的调整

　　为满足经济社会的发展需要，灌区不断挖掘节水潜力，在满足粮食作物用水的同时，积极为高效农业提供水源，促进农业结构调整，农业增效，农民增收。在为农田灌溉服务的同时，积极调整供水结构，大力为工矿企业、城乡居民生活用水提供全面的服务。这样灌区的整体效益有了很大的提高，职工的工资、福利有了保障，但多数灌区在转向城市生活等非农供水时没有落实《占用农业水源灌排设施补偿办法》，广大农民的利益没有得到保障。

　　（二）大中型灌区管理体制存在的主要问题

　　在计划经济的体制下，大中型灌区资产界定为国有资产，在此基础上建立了高度集中统一的管理体制。应该说这种体制在当时的条件下对生产力的发展起到了积极的作用。十多年来，虽然进行了改革，取得了些经验，但总体上看改革的步伐缓慢，与社会主义市场经济体制的建立还很不适应，我们常说的"所有者缺位、产权不清、责任不明"是这种体制的集中表现，另外还表现在以下几个方面：

　　1、灌区的体制行政化，丧失了发展动力

　　灌区管理单位层层隶属于政府，政府既是宏观经济的管理者，也是微观经济单位具体财产的支配者。这种管理体制实际上政府成为工程运行管理的唯一主体。模糊了政府与管理单位之间存在的利益矛盾，看不到劳动作为谋生手段，劳动者有着个人利益的要求，水管单位丧失了企划事业的动力和能力，劳动者的主观能性、智慧和创造力遭到压抑，人们捧着政府给的"铁饭碗"，吃着水利的"大锅饭"，劳动者个人的劳动权利及收益权和社会责任逐步淡化，造成人、财、物资源的严重浪费。

　　2、国家承担无限责任，管理单位人浮于事

　　由于水管单位没有经营自主权，没有收益权，更没有法人财产权，因此不能承担任何经济责任。这种国有国营的模式所有者主体就是经营者主体，所有权与经营权是合一的，从所有权的权利-责任关系来看，独占的所有权必须承担完全的经济责任。政府实行统收统支，大包大揽，工程坏了国家修。水价不到位，运行管理费不能自给，管理单位就要"政策性亏损补贴"，要不到就没饭吃。这样导致工程老化失修严重，效益衰减。同时管理单位责任淡化，人员严重超编，人浮于事，工作效率低下。

　　3、受利益驱动的影响，丢了"主业"搞"副业"

　　由于统收统支的财务体制，加之地方财政困难，水价不到位等原因，导致广大职工工资不能按时足额发放，福利和社会保障不到位，这就逼迫着去搞综合经营，通过创收来弥补运行管理费的不足。随着市场的规范和政策的完善，有些创收人员自身难保，路子越走越窄。有的由于分配关系的不合理，经营不善等原因亏了本、破了产，回来后继续吃着"吃不饱的大锅饭"。造成了"主业"没管好，"副业"搞不好的被动局面。

　　4、灌区体制上的缺陷

　　目前灌区普遍采用的是承包制，随着改革的深化和市场发育，承包制所反映的深层次问题逐渐暴露出来，其主要缺陷有：一是承包内容和基数难以确定，在实现目标上有较大的偏差；二是合同目标的确定性与执行合同过程中外部环境的不确定性的矛盾难以调合，导致承包目标难以实现，最后承包制就难免流于形式。三是产权界定含混，常常导致承包过程中责任不清，有的"包盈不包亏"，出现盈亏责任不对称现象。四是为追求管理单位的效益，必然造成短期行为，这是承包制本身不能克服的致命缺点。

　　总之，承包制所体现的政府所有权与管理单位经营权的"两权分离"，是在不触动现存所有制形式的前提下进行的。由此看来，改革必须向深层次推进，必须触动产权（包括水权）关系，寻求公有制实现的最有效形式。

三、灌区体制创新的基本思路与构想

　　（一）体制创新面临的难点

　　1、思想观念障碍

　　历史上受"左"的思想影响，把灌区视为纯粹的公有制，一旦"还股于民"、"还权于民"成为以公有制为基础的"混合所有制"，就认为动摇了公有制的主体地位，削弱了国有经济的主导作用。也有些人有着传统体制的深刻烙印，把国有事业单位提供的"铁饭碗、大锅饭"，视为社会主义制度优越性的体现。这些思想障碍的作用使灌区改革处于一种严格的管制状态，扭曲了改革的动力机制，抑制了改革的积极性，助长了改革的保护主义。旧思想观念的束缚、既得利益者对新思想观念本能的抵触等是改革面临的思想障碍。

　　2、产权评估困难导致产权难以界定

　　产权界定是明晰产权关系的基本前提，但由于长期灌区资产关系紊乱，资产底数不清，尤其广大农民的投劳（物化劳动的价值量）计算和评估困难，土地使用权作价也难以确定，还有些财产所有制性质多次变动，所有权模糊，给产权界定造成很大的困难。

　　3、灌区冗员太多导致改革摩擦增大

　　灌区冗员过多是一个历史遗留的问题，也是一个如今没有解决而且还在不断膨胀的大难题。全国大型灌区按定员定额标准总人数应在6-8万人，而初步统计现已达到17万人（有的灌区还有一部分合同工和临时工），超编一倍多。有的50万亩的灌区，每年水费收入上千万元，由于冗员过多，连运行管理费也不能维持，这是造成国有国营灌区难以为继的重要原因之一。

　　（二）灌区体制创新的基本思路

　　在新体制的创建过程中，要始终坚持"两改一提高"的指导思想。通过灌区以节水为中心的续建配套与技术改造，发展生产力；通过灌区的综合改革，建立新的体制和机制；通过提高水资源的有效利用率和产出效率，来提高农业的效益和农民的收入。改革的目标是在灌区中营造让多种经济成分各展其长，相互促进、共同发展的经济和社会环境，创造出符合国情、地情、水情和社会主义市场经济要求，充满生机和活力的管理体制和运行机制。更好地服务于"全面建设小康社会"这个大目标。这也是体制创新的出发点和归宿。

　　1、体制创新必须充分考虑农业生产的特殊性

　　灌溉是一种人工补充土壤水分，以改善作物生长条件的工程技术措施，是直接为农业生产服务。而农业生产不仅是一个经济再生产的过程，也是一个自然再生产过程，农业生产的产品是有生命的动植物，因此农业生产活动必须首先服从自然生命活动的规律。农业生产这个基本特点，要求生产者必须以高度的责任心去看护动植物生长的全过程，根据市场、气候等环境的变化和作物生长状况，及时作出决策和处理。灌区的产品是水，水的科学合理配置（或水资源向高效部门的流动），都要符合这一自然特点和规律。它不像工厂化作业那样"旱涝"保收，每个工序都能准确地计量其劳动的价值。有时需要"人努力，老天帮忙"。这些基本特点决定了灌溉服务的时限性，效益的随机性，产生了广大农民收益和灌区收益的矛盾。广大农民盼的是风调雨顺，而管理职工盼的是"越旱越好"。因此，灌区管理体制改革的框架，既要考虑市场在配置水资源中的基础性、市场的竞争性等，又要考虑农业生产的特殊性、水资源的公益性和在区域内的垄断性。

　　2、在清产核资的基础上进行产权制度的改革

　　人们常用"所有者缺位，产权关系不清"来概括国营单位的弊病，可见，深化灌区改革首先要进行清产核资和产权界定。这是一项政策性很强的工作，必将产生全局性、整体性的震动，需要有一定的法律依据和理论上的指导。

　　首先，坚持公有制为主体，明确国有资产的完整性原则。无论现有哪个部门、单位、集体的资产都要进行界定；第二，按照"谁投资、谁所有、谁受益"的原则，原始投资主体享有最终所有权，这里的难点在于广大农民的劳动所形成的资产如何评估界定，占用农村集体用地和个人用地如何评估界定；第三，坚持国家政策的连续性和协调性原则；第四，要实事求是，坚持简便易行，宜粗不宜细。既要科学管理，又要便于操作，把原则性和灵活性结合起来。通过资产界定，分清了国家（不包括国家投资让渡给集体和群众的）、集体和广大农民群众的财产产权，奠定资产管理运行考核的基础。这样灌区从国有国营的纯国家所有制，转换为以公有制为基础的"混合所有制"，为管理体制创新奠定了经济基础。这种"还股（权）于集体、于农民"不是财产的分掉，灌区的解体，而是产权明晰，变化的是产权从模糊到清晰，每个财产主体（国家、集体、农民）都知道在公共财产中自己的份额，这样就完成了形式上的"国有国营"向"利益均享，风险共担"的经济实体的转变。

　　3、理顺产权关系

　　对灌区产权关系改革，就是把灌区放到市场经济的大环境中去，将商品货币关系引入公有制的实现过程，借助商品货币手段和法律契约手段，理顺灌区财产的处置、支配、使用的责任关系。明确政府（代表国家）、集体和群众作为出资人和灌区作为法人之间的责任关系。使政府、集体和群众作为国有资产的终极所有权与灌区法人财产权相分离，从而实现政事分开，政资（国有资产代表者）分开。理清产权关系，政府需要建立国有资产管理体系，有独立的组织体系到位操作，政府有关部门不再充当国有资产所有者的角色。灌区管理单位法人财产完全独立，享有民事权利，承担民事责任，通过内部的"法人治理结构"加强管理，做到自主经营、"自负盈亏"，按照按劳分配的原则，建立起相应的激励机制和约束机制，这样就促成了产权责任明晰化，为建立水市场，进行产权（包括水权）交易，奠定了法律基础。

　　4、建立起权利制衡机制

　　以公有制为基础的混合所有制拥有多元化产权的集合功能，而灌区管理单位作为产权关系的载体则以产权本位（产权成为经济运行中的"本位"因素）得到确立。由于出资人所有权与法人财产权发生了分离，凭借法人财产权可依法登记事业单位（管理局）法人，而成为民事责任主体。明确界定产权，并不只是界定产权，而在于通过适当的法律形式界定产权的运动规则，界定每一组权利主体的责、权、利关系，以避免发生产权冲突和纠纷。

　　灌区权力结构的人格化反映在灌区代表大会（股东大会）、理事会（董事会）、局长（经理）之间的相互制衡关系上，这样就使灌区的所有权、决策权、经营管理权等，分工和责任划分明确。在利益关系上激励与制衡约束相对称。灌区代表大会（包括灌区内按照股份和受益范围选出的代表、国有资产代表等）是灌区的最高权力机构，负责重大问题的决策活动。灌区代表大会选举的理事会是常设机构，是法定代表，负责中长期的经营战略、经营决策、监督灌区的经营活动，并向代表大会负责。通过理事会聘用的灌区管理局局长是经营权的总代表，负责灌区的运行管理、经营活动等。这样就形成了终极所有权、法人所有权、经营权的相互制约，从而使灌区按照市场的引导，灌区的需求进行决策，使各种生产要素（资源）的配置和运行符合社会主义市场经济体制的要求。政府通过发育"水市场"和必要的行政支持和约束，使水资源实现科学、合理配置。

　　（三）新体制创新的方案设想

　　创建新体制就是规范灌区管理单位与政府及其他出资人、市场、社会、职工等一系列的基本关系，涉及灌区外部环境和内部机制的一种体制和制度体系。创建新体制要进行系统工程设计，确立起总体思路和基本框架。这种框架初步设想为：贯穿一条主线，实行两大分离，建立三个机制，加强四项建设。

　　1、贯穿一条主线。就是确立灌区管理单位作为市场竞争主体和民事法律关系主体。一方面从法律上确立灌区管理单位具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的经济组织；另一方面要有其独立的经济利益，独立的财产权和财产能力，真正成为自主经营、"自负盈亏"的法人实体。其它改革都是围绕这一中心展开的，各方面的制度建设都要紧紧围绕这一目标进行。

　　2、实行两个到位。就是政府到位，管理到位。政府到位就是切断灌区与政府之间的行政隶属关系，明确界定灌区与政府各自的职能，实行"政事分离"；通过成立国有资产管理部门实行"政资分离"，政府回到宏观调控的位置。管理到位就是在确立灌区管理单位作为民事法律关系主体地位和市场竞争主体地位的基础上，组建新的管理体制：即灌区代表大会，理事会，聘任局长，根据颁发的岗位设置和定员标准，招聘专业管理人员，制订相应的规章制度，建立新的运行机制。

　　3、建立三个机制。即灌区内部激励-约束机制，市场激励-约束机制，宏观激励-约束机制。这三大机制三位一体，缺一不可，互为联动。灌区内部激励-约束机制的构建，主要涉及出资人、经营者（领导层）和职工三大主体之间的利益制衡和监督机制；市场激励-约束机制的构建，主要体现市场竞争对灌区内部主体的约束力，各种要素通过市场进入灌区，灌区管理单位只有通过市场才能获得各种要素，各种合约关系都是通过市场签订的，这就对要素使用形成激励和约束，保证合约得到顺利履行；宏观激励（包括实施优惠政策）--约束机制的构建，主要是政府通过规章制度等形式为这种管理体制创造一个平等竞争的环境，确立宏观体制公平、中性、透明的运作框架。

　　4、加强四项建设。即加强思想、法制、组织和政策建设，这是体制创新的基础性工作。

　　（1）思想建设。进一步解放思想、转变观念，破除各种思想障碍，普及现代市场知识，熟悉现代企业制度和产权理论，增强市场竞争意识，举办各种讲座，统一干部职工的认识，减少制度创新的摩擦，明确改革的方向、目标和任务。

　　（2）法制建设。灌区改革的核心，就是形成协调经营者、所有者及一般投资者、债权者关系的合理规范。同时要合理协调职工与广大农民群众及其他经济实体的关系。这些都需要法律或规章制度来规范协调，以减少改革中的各种偏差。

　　（3）组织建设。组织建设包括原有机构的改组和新组织的培育。在核定编制定员、定岗的基础上，按照新体制的要求要对原先政事企合一的机构进行改组，有的要取消，有的要合并，有的要缩少，建立一个全新的组织机构。同时要做好减员增效、下岗分流工作。

　　（4）政策建设。对原有的政策作清理，废除一些过时的政策，做好政策机制的转换工作，奠定新政策基础。政策类型要具体，要有操作性，政策手段以经济杠杆为主，政策制订实现法律化、程序化，还要制订一批资产评估的标准和规范等。政策实施将更多地通过共识基础上的协同来实现。