水利信息化管理体制和运行机制调研与思考

Investigation and Thoughts on Water Resources InformatizationManagement System&Operation Mechanism

Abstract:Based on a special investigation on management system and operation mechanism for water resourcesinformatization undertook by office of the leading group of informatization task and water information center ofMinistry of Water Resources,system situation of organization constitution,function location,staff quota as well asregulations and rules,informatization decision-making,information project development,operation and maintenancefor information system,information resources administration,funds ensuring and development of talented people foroperation mechanism are summarized systematically.The author also makes an analysis on existing problems,and putsforward countermeasure and suggestion.

Keywords:water resources informatization;management system;operation mechanism;investigation

 

引言

为较全面地掌握全国水利信息化管理体制和运行机制的基本情况，分析存在的问题，探索体制和机制发展优化的新思路，促进水利信息化又好又快地发展，为水利现代化提供更好的支撑和促进，水利部信息化工作领导小组办公室（以下简称部信息办）和水利部水利信息中心就水利信息化地管理体制和运行机制进行了专题调研。

1　水利信息化管理体制和运行机制发展沿革

伴随着信息技术的迅猛发展和广泛应用，伴随着水利事业的快速发展，伴随着水利信息化工作的开展，水利信息化管理体制和运行机制历经准备、起步、发展等阶段，逐步形成当前的管理和实施格局。

1.1　准备阶段

我国从20世纪80年代开始进行水利信息化建设，取得了一些成果。但是，受信息系统规模、应用范围，以及信息技术、业务规范化等方面的限制，水利信息化的管理、实施、运行维护等工作分散在各个部门，管理体制和运行机制较为分散，总体上处于准备阶段。

1.2　启动阶段

随着《全国水利信息化规划（“金水工程”规划）》的出台，以及国家防汛抗旱指挥系统的启动建设，水利部在1997年成立了由副部长任组长的水利信息化工作领导小组，统一领导全国水利信息化工作，确立了“以水利信息化带动水利现代化”的发展战略。2000年，水利部将水利信息化工作领导小组办公室（信息办）设在水利部水利信息中心。至此，水利信息化管理体制和运行机制基本启动，并完成了相关的部署工作。

1.3　发展阶段

2003年，水利部调整了水利信息化工作领导小组成员，明确了部信息办的职能（办人教[2003]126号文），管理体制和运行机制进入自上而下稳步推进的发展阶段。水利部信息化工作专家咨询委员会和中国水利学会水利信息化专业委员会于2004年成立，7个流域机构和多个省级水行政主管部门先后成立了水利信息化工作领导小组及其办公室，初步建立了水利信息化管理体制和运行机制。随着水利事业的发展，随着我国产业升级、社会转型及经济发展模式的转变，水利信息化进入快速发展阶段，管理体制和运行机制也需要进一步健全创新、发展优化。

2.1　资料来源

调研工作结合《2006年度中国水利信息化发展报告》、《中国水利信息网发展状况统计报告（2006）》的编制进行。这是水利系统第1次在如此广泛的范围内进行水利信息化管理体制和运行机制的全面调查。本次调研，以各单位收集汇总的资料为基础，结合部信息办进行全国水利信息化行业管理掌握的各种情况，凝练出的各项指标基本反映了我国水利信息化管理体制和运行机制的主要状况。

2.2　调研方法

调查方法上，主要采用普查法和典型调查法。向参加调研单位发放调查表进行普查，同时，就普查表中的某些项及各单位体制和机制创新优化进行典型调查。调查方式上，采用问卷调查、访问、网上检索、座谈会相结合的方式。

3　调研结果分析

3.1　组织机构

领导小组的工作机制是水利信息化工作有序开展的组织保障，主要职责是确定管辖范围内水利信息化工作的方针、政策、规划，具体工作主要通过信息办来执行。截止到2006年，全国省级以上水行政主管部门中，已有30个成立了信息化工作领导小组和信息化工作领导小组办公室，占应成立总数的77%[1]。信息办的机构设置、职能定位、人员编制等反映了水利信息化工作的组织保障情况。

根据调查情况，信息办的机构设置包括以下3种形式：（1）成立专职机构（一般是在现有机构内成立1个2级机构），如长委在办公室成立信息办；（2）挂靠在综合部门、信息中心、科技部门或防办等现有机构，这是目前大多数单位采用的方式；（3）部分单位只有领导小组，没有负责具体事务的信息办，视情况临时将某项工作委托给相关部门执行。就信息办的职能定位和人员编制来看，大部分单位赋予了信息办相关职能，负责信息化建设制度、规划、标准、立项、建设、验收、评价等工作，确定了具体的编制；但部分单位信息办只有牌子，没有长期或固定的信息化管理职能，没有固定编制，少数单位信息办只有1人。就信息办工作机制来看，因大部分信息办成立或挂靠在事业单位，致使信息办协调能力有限，职能履行有一定困难。

3.2　制度法规和规划政策法规

对于保障、引导、规范和促进水利信息化建设意义重大。2003年以来，结合全国水利信息化建设现状和发展的需求，水利部先后颁布了《水利部信息化建设管理暂行办法》、《关于进一步推进水利信息化工作的若干意见》等重要文件。在全国水利信息化相关政策的指导下，部分流域机构和省级水行政主管部门结合本流域水利信息化建设的实际情况，制定了管辖范围内的水利信息化规划等政策。如《北京市水务信息化建设管理暂行办法》、《天津市水利信息化建设管理办法》、《上海市水务局信息化建设管理暂行办法》、《陕西水利信息化管理办法》。在规划方面，水利部印发或制定了《全国水利信息化规划纲要》、《全国水利信息化规划（“金水工程”规划）》、《全国水利信息化发展“十一五”规划》。在此带动下，7大流域和部分省级水行政主管部门先后颁布了水利信息化规划。这些管理办法引导、促进、规范水利信息化工作迈出了坚实的步伐。相关规划对于明确一定时期内水利信息化的目标与任务、建设重点等提供了指导意见。但是，尚缺乏一些面向全国的、更加系统的宏观层面的管理办法，相关规划的执行情况也因立项等因素导致作用弱化。

3.3　人才队伍

据统计，省级以上水利部门中，主要从事水利信息化技术工作的有2 174人，具有高级职称的达24%，中级职称人数占1/3强[1]。

人才队伍总体上存在以下一些特点：（1）随着信息化管理机构与实施部门的落实，信息化从业人员的人数略有增加，结构渐趋合理；（2）相对于信息技术的快速发展，现有人员知识结构有老化的趋势；（3）相应于人员待遇和激励机制的障碍，水利信息化单位对高级信息管理和技术人才缺乏足够的吸引力，人才队伍更新迟滞，人才流失严重；（4）复合型人才极为缺乏，除了传统意义上以信息技术为主同时也熟悉水利业务的复合型人才，还应包括精通水利业务同时也了解信息技术的复合型人才。

3.4　经费保障

2006年度，信息化专项建设计划投资达17亿元第2期成建国等：水利信息化管理体制和运行机制调研与思考11以上，其中年度新增投资计划超过3亿元（不含在水利工程投资中包含的信息化建设投资），约占同期全国水利建设投资到位资金的2%以上。总体上说明水利信息化受到了重视，但是，综合分析近几年的建设经费，年份间差距较为明显，说明信息化建设经费渠道缺乏保障，缺乏整体规划和长远考虑[1]。从运行维护经费来看，纳入财政预算的运行维护资金达7 400万元，其中水利部及流域机构2 045万元，地方5 355万元。但是，就全国范围来看，有近2/5的单位根本没有运维经费，2/5的单位不足或严重不足，基本满足的不到4dc82/5，能够满足的仅占2%，有专项运维经费的仅占1/5。信息系统建成后运行维护经费难以落实，成为水利信息系统正常运行和效益发挥的瓶颈[2]。

4　存在的主要问题

通过统计分析，调研组认为，现有的水利信息化管理体制和运行机制是各级水利部门经过各自摸索逐渐形成的，这个过程受到历史惯性、现有制度及非正常因素等多重影响，存在2个方面的问题。

4.1　职能不清、职责不明

从全国的情况看，我国的水利信息化管理机构基本采用的是信息化领导小组加信息办加信息化业务主管部门的模式。全国省级以上水行政主管部门有77%成立了信息化领导小组，并设有办公室和落实了实施部门。其中，领导小组组长一般由本级水行政主管部门分管领导兼任，成员由各职能部门相关负责人兼任。信息办为信息化领导小组的常设办事机构，大多不是专门的独立机构，没有独立的行政事权，缺乏相应的职能，无工作经费，与信息化工作的长期性与全局性不相称。人员队伍方面，与需要承担的工作任务极不相称。领导水利信息化建设的机构人员极少数为行政编制，大部分为事业编制，有的机构甚至没有编制。在统计资料范围内，全国省级以上水行政主管部门的水利信息化行业管理与推进的专职人员仅为118人，按45个省级以上单位来看，平均每个单位只有2.6人。领导协调机制层面，权利责任失衡。信息化是整个领域充分利用信息技术来带动现代化的历史过程，因此信息化推进机制应该是全局的。但是，由于信息办并不是行政管理部门的职能部门，对信息化建设的管理只能停留在规划、技术标准等过于宏观的层面，对规划、标准的落实与实施，特别是具体项目的实施行政事权不够。从全国的情况看，信息化建设项目的规划、立项和审批，除部信息办对部管项目有一定的参与外，大多数项目信息办基本无权过问，导致以建设水利信息化综合体系为标志的水利信息化整体推进机制无从建立和落实。

4.2　多头领导、实施不力

将水利业务、水利管理与现代信息技术相结合是水利信息化一项全新的历史使命，作为主管机构，必须对政府和水利业务的流程机制及信息技术的特点都很熟悉。另外，水利信息化效果的发挥关键在于实现资源的互联互通和数据的共享，为了做到这一点，信息化的主管部门必须拥有充分的权限和与之相对应的责任。现有的水利信息化主管部门大都相对偏重技术，类似信息办和信息中心这样的机构发挥的职能还只是停留在技术层，而具有真正意义决策权的信息化领导小组成员则业务繁忙，缺乏足够的时间考虑部门信息化需求。这种现状与水利信息化的大规模推进和高速发展不相适应。信息化的主管部门所赋予的工作职责主要是信息化项目建设的本身，而不是信息化的整体推进与发展，目前大多数信息化业务应用项目的规划、实施与管理基本上由项目业主方自行决策和执行，信息化主管部门的行业管理职能难以落实到位，管理机制无从建立，信息化无法作为一个整体开展工作，信息化工作在多个业务部门多头领导下分散建设，直接后果是重复建设严重，信息系统的水平难以提高，资源共享的难度不断加大，效益难以发挥，总体效果不理想。

5　完善优化的对策建议

随着经济社会和水利事业的发展，管理体制和运行机制问题已日益成为我国水利信息化发展的重要障碍。为此，为确保水利信息化的顺利推进，真正带动水利现代化，采取切实可行的措施，优化调整我国水利信息化管理体制和运行机制已成为一个十分紧迫的问题，因此当前需要重点做好3个方面的工作。

5.1　正确认识水利信息化的地位和作用

水利信息化不仅是信息化部门的工作，也是水12水利信息化2010,(2)利全行业的共同工作。各级水利部门要充分认识到水利信息化的意义和长期性，提高对水利信息化行业管理与推进的重视程度，从根本上改变信息化工作可有可无的临时性观念或信息化仅仅是信息系统建设的片面认识。

5.2　建立健全水利信息化工作机制和机构

水利信息化工作是一项长期、持续的工作。在信息化推进初期，以领导小组的方式开展信息化推进工作，从宏观角度重点推进规划、标准等信息化发展的前期工作，是十分必要的。但随着信息技术的深入应用，信息系统在整个行业内的地位与作用已不容代替，信息化建设的规模和速度迅速增大，需要将信息化行业管理纳入水行政管理的日常轨道，进一步分清信息化推进和行业管理与水利其他事务间的事权，使信息化推进和行业管理与其他水利业务管理一样逐步正规化和制度化，为在水利行政主管部门内设立信息化主管部门，接替信息办的工作创造必要条件。目前个别部委设立信息化推进司来主管该行业的全国信息化的做法很值得研究与借鉴。在实施层面，须全面落实水利信息化行业管理与推进的职能与职责，建议信息化主管部门的职能主要包括以下几种：参与高层管理决策，制定信息化政策与规划，管理信息化流程，负责信息化建设管理，为决策者提供信息技术支持，评估信息化活动，信息沟通与协调，以及负责信息化宣传、咨询与培训等。信息化主管部门的主管领导应作为一个跨技术、跨部门的高层决策者，协调不同部门之间的信息化工作，保证信息化的统一规划，避免重复建设，共同推进水利信息化建设。

5.3　强化信息中心的执行职能

为顺利推进和实施水利信息化工作，除要求信息化主管部门参与相关决策，还要求实施部门具备相应的职能、能力。作为信息化工作具体执行及日常运行维护的保障部门，需要进一步落实和强化职能，加强能力建设，稳步推进信息化建设顺利开展。推进信息化建设工作，除了要在政策法规、规划计划、财务等方面加以引导和规范，从立项、实施、运行维护等信息化建设全环节加以控制外，各级信息中心要加强自身能力建设，要为各级水利业务部门开展信息采集、数据传输、应用支撑、安全保障，以及其他水利信息化的相关建设工作提供必要的服务与支持。各级水行政主管部门要重视水利信息化专业队伍的建设，形成集中的水利信息化人力资源优势，充分发挥人才队伍的专业化、整体化、系统化的建设与运行管理作用，促进水利信息化建设健康有序发展。

 

参考文献

[1]水利部信息化工作领导小组办公室.2007年度中国水利信息化发展报告[M].北京：中国水利水电出版社，2008.

[2]水利部信息化工作领导小组办公室.中国水利信息网发展状况统计报告(2006)[M].北京：中国水利水电出版社，2008.