浅析水利工程区域平均供水成本

学的定额指标体系，四是可持续发展的价格构成，五是体现激励的供水管理体制。现行供水成本核算的基础规则有缺陷，成本核算的办法和内容不准确、不完整，供水成本费率取值不严密、不明确，由此而形成在同一区域供水成本差距很大，在一定程度上带来了物价部门、用水户和社会舆论对水管单位核算的供水成本不信任。用区域平均供水成本代替单个工程供水成本是消除现行“成本核算办法”制度障碍的有效途径。

　　关键词 水利工程 供水成本 合理水价 形成机制

　　当前，我国水资源浪费现象十分严重，水资源短缺造成的水资源供需矛盾十分尖锐，缺水已经成为制约我国经济和社会发展的瓶颈。而水价形成机制不合理，水价与水资源供求关系严重背离，水价杠杆对水资源配置的基础性作用没有得到正常发挥等，是造成我国水资源短缺与浪费并存的重要原因。

　　大量的调研表明，我国水价的确定和执行中明显存在五大问题：一是供水成本核算不实。一方面，它使水管单位缺乏对成本约束的激励；另一方面，导致物价部门对水管单位核算的供水成本不信任，在确定水价时对水管单位的供水成本大打折扣，造成水价严重扭曲。二是经济承受能力制约了水价作为经济杠杆对水资源的配置作用，使现行的水价既不能节约水资源，又不能保证水利工程可持续运行。三是缺乏一套严格规范和科学合理的指标体系，使价格杠杆对水资源配置作用的发挥受到制约。四是水价构成不合理、不完整。水价构成中不考虑资源赋存和生态系统的保护。五是供水管理体制缺少激励，中间环节多，造成终端水价高，水管单位渠首水价低，水费实收率低，而中间环节多，层层加价等。

　　因此，改革水的管理体制，建立合理的水价形成机制引起了党和国家的高度重视，成为全社会普遍关注的热点问题。

　　何谓合理的水价形成机制？我认为，合理的水价形成机制必须具备五个特征：一是合理的供水成本，二是经济压力适宜的价格水平，三是科学的定额指标体系，四是可持续发展的价格构成，五是体现激励的供水管理体制。下面，就合理的供水成本谈一下笔者的认识。

　　一、供水成本核算规则缺失是合理水价形成机制的制度障碍

　　1．供水成本核算的基础规则有缺陷

　　目前普遍采用的《水利工程供水生产成本费用核算管理规定》（以下简称“成本核算办法”）是以《水利工程管理单位财务会计制度》为基础制定的，但目前绝大多数水管单位属于事业单位，执行财政部1996年颁发的《事业单位财务规则》，并没有执行《水利工程管理单位财务会计制度》。由于《水利工程管理单位财务会计制度》基本上是以企业财会制度为基础的，它与《事业单位财务规则》在会计科目的设置、会计核算方法、收入的确认和成本、费用的归集等方面都存在着很大的差异。执行《事业单位财务规则》的水管单位，由于缺乏科学、完整的成本核算资料，很难规范地按照《水利工程供水生产成本费用核算管理规定》进行供水生产成本核算。

　　2．成本核算的办法和内容不准确、不完整

　　采用《事业单位财务规则》的水管单位只能实行内部成本核算，而这种内部成本核算，从核算内容上讲，是不完全的成本核算，从核算方法上讲，它又是不严格的成本核算。“成本核算办法”实行的是制造成本法，即把水管单位供水生产中的全部成本费用划分为直接材料、直接工资、其他直接支出、制造费用、销售费用、管理费用和财务费用，成本核算的内容是完整的，而作为事业单位的内部成本核算，有些成本费用项目可能没有发生，有些费用项目发生了但又无法进行准确的成本核算。

　　3．供水成本费率取值不严密、不明确

　　由于水利工程供水生产成本、费用的核算是一个非常复杂的问题，现行的《水利工程供水生产成本费用核算管理规定》自身也存在着一些问题，特别是在固定资产价值、修理费率标准、人员定额和管理费用的分摊等方面缺乏较为明确的规定，尚需进一步的修订和完善。

　　二、区域平均供水成本替代单个工程供水成本的必要性

　　由于现行的供水成本核算规则存在明显的缺失和水利工程实行的是按单个工程核算成本、确定水价的方式，因此，在水利工程供水成本核算工作中，一方面存在着成本项目不全、成本核算不实的现象；另一方面，也存在着水管单位管理水平低下，人员膨胀，工作效率不高造成的成本扩张现象，由此而形成在同一区域类型供水成本差距很大，在一定程度上带来了物价部门、用水户和社会舆论对水管单位核算的供水成本不信任。

　　从理论上讲，消除现行“成本核算办法”的制度障碍有两种方法，一是重新制定“成本核算办法”；二是以区域平均供水成本代替单个工程供水成本。从基本属性分析，水管单位虽说都定性为事业单位，但却有不同的财政支付形式，如差额拨款、自收自支。从运行机制上看，有事业单位和企业化管理的事业单位。从水利工程的社会属性上看，有公益性水管单位、准公益性水管单位、经营性水管单位。现实中水管单位的复杂性使得重新制定适用于各种水管单位的成本核算办法在技术上难度很大。而采用区域平均供水成本代替单个工程供水成本则能较好地解决这个问题。因此，用区域平均供水成本代替单个工程供水成

　　本是消除现行“成本核算办法”制度障碍的有效途径。这种替代至少有三个优点：

　　首先，体现了消费公平。即同一区域内，用水户同样的支付能获得相等的水服务，体现了公平原则。

　　其次，约束了水管单位成本扩张的倾向，为水管单位采取措施加强管理、提高效率、控制人员、降低消耗等提供了有效激励。

　　第三，有效地解决了由于成本核算规则中存在的制度欠缺而造成的同一区域不同的水价，或同一类型的水利工程供水成本核算结果不同的现象，提高了供水成本的社会可信度。

　　因此，按区域（类别）确定科学合理的平均供水成本定额或费率，替代现行单个工程核算供水成本，是推进形成合理水价机制，加快水价改革的重要措施。

　　三、区域平均供水成本主要核算原则

　　1．区域（类别）公平的原则

　　区域平均供水成本体现的是社会必要劳动时间。现实中由于水管单位千差万别，不仅不同类型、不同规模水管单位供水成本不同，就是相同类型、规模相近的水管单位也会因为水利工程投资来源、公益性任务分摊的比例不一样而造成供水成本不同，要在很广泛地范围内强求供水成本相同，在现实中是做不到，也是不合理、不科学的。因此，区域平均供水成本只能体现区域（类别）公平的原则，即同一区域（类别），不同用户获得同一数量水所支付的成本是相同的。

　　2．可持续运行的原则

　　区域平均供水成本的核定必须有利于水利工程可持续运行。当前，由于没有足够的经费来源，许多水利工程运行维护举步维艰，工程设施老化失修，灌溉面积不断萎缩。据对百家大中型水管单位进行函调表明，有效灌溉面积仅占设计灌溉面积的72％，这些大型和重点中型水管单位都是情况较好的单位，而大量的中型和小型灌区灌溉面积萎缩的情况更加严重。导致这种情况产生的原因既有水管单位自身管理的因素，但更重要的是运行维护经费来源没有可靠的保证。因此，在区域平均供水成本核算中体现水利工程可持续运行的原则，并替代单个工程供水成本，可以保证大多数水利工程进入良性运行状态。

　　3．有效激励的原则

　　有效的制度安排必须能提供有效激励。区域平均供水成本核算必须能体现足够的激励。其核算原则是以类别、规模相同的或相近的、内部经营管理水平较高的水管单位的生产成本为基础，考虑多种影响因素而核定的一个区域社会必要劳动时间。这种制度安排，对于管理水平较低、供水成本虚高的水管单位，可以最大限度地激励水管单位加强管理、增收节支、减员增效，以保证按区域平均供水成本核算的水价可以支持水利工程的可持续运行。而对经营管理水平较高的水管单位，则可以产生追求经济效益的最大激励。

　　4．区别对待（分类核算）的原则

　　受水利工程所在地自然、社会经济等各种因素的影响，各水利工程供水成本是不可能强求一致的。因此，区域平均供水成本必须以省为单位，划分单元区域，在体现区域性的同时，兼顾类别和规模因素，做到同一区域同类同规模的水管单位供水成本相同，同一区域相同类别不同规模的水管单位供水成本核算取值相同，同一区域不同类别不同规模的水管单位供水成本核算原则相同，以体现、包容水管单位的特殊性。

　　四、推进区域平均供水成本替代单个水利工程供水成本的建议

　　推进区域平均供水成本替代单个水利工程供水成本的工作难度大，涉及面广，技术问题多，涉及到会计课目的调整、费率取值范围的确定、实行不同会计核算制度的水管单位之间的协调、区域类别、规模等级划分与界定、物价部门的认同与支持、核算软件的开发与推广运用等，因此，必须稳健推动，分步实施。

　　1．选择试点，稳健推动

　　我国幅员广阔，水资源赋存和开发条件差别很大，因此，应选择东、西、南、北、中各一个省进行试点，主要完成以下几项工作。

　　（1）按照共性和个性兼顾的原则，充分考虑工程的历史和现状，以及工程所在地水资源状况、经济发展水平、产业布局和行政管辖的因素，将一省划分成若干区域（类别）。

　　（2）在区域内选择不同类型、不同规模、实行不同会计制度的典型水管单位进行深入调研。从成本科目设置、取值标准等制度性问题入手，找出关键的影响因素。把合理的、一致或相对一致的成本科目、取值标准确定下来。对合理的、有一定差距的内容，采用确定取值范围或比率的方法予以明确；对不合理的科目或核算办法予以纠正，做出取舍的明细表，并进行充分的说明。

　　（3）按照“成本核算办法”的核算原则，在调查、分析、整合的基础上，建立科学、合理的区域平均供水成本核算模型。在此过程中，一要把握好区域平均供水成本的构成要素的全面性，二要注意各种资产、费用分摊的公平合理性，三要保证各种合理定额和费率区域的准确性。在此基础上设计出区域平均供水核算模型并编制软件。

　　（4）在区域内的每一个水管单位原则上都可以在模型中找到适应于本工程的系列参数，并核算出供水成本。但任一个模型的设计都涉及前提条件的假定、参数的设计和取值范围，只有通过实证检验，修正系数和模型，才能更好地贴近水管单位的实际情况，从而核算出相关利益者都可以接受的供水成本。

　　2．分步实施，全面推广

　　在试点省工作的基础上，邀请相关各方的专家学者咨询和论证，形成公共政策，然后在全国范围内逐步推广，最终形成科学合理的供水成本核算规则，为合理水价形成机制的建立奠定良好的基础。

　　（作者为水利部经济调节司副司长）