水权交易尚需时日 仓促而行可能“违法”

2007年12月5日，水利部发布了《水量分配暂行办法》（以下简称《办法》），从今年2月1日起开始施行。《办法》对跨省、自治区、直辖市的水量分配和省、自治区、直辖市以下其他跨行政区域的水量分配的原则、分配机制、等作了规定。

　　从1988年《水法》确立了水量分配制度以来，水利部一直没有停止推动水权制度的努力。2002年颁布实施的新《水法》提出要完善水量分配制度，明确规定了国家对用水实行总量控制和定额管理相结合的制度。2005年水利部下发了《关于水权转让的若干意见》，提出要健全水权转让的政策法规，促进水资源的高效利用和优化配置。2006年颁布施行的《取水许可和水资源费征收管理条例》和刚刚颁布的《办法》都在初始水权分配的关键环节上完善了法律制度。有关专家称，最新颁布施行的这两部法规规章，标志着我国初始水权分配制度已经基本建立。

　　建立在初始水权分配制度之上的水权交易是否能够被激活？以行政手段为基础的水权分配，能否满足水权转让市场的需求？为此，中国水网采访了清华大学水业政策研究中心主任傅涛博士。他认为，虽然《办法》对水量分配方法进行了规定，但是水权的公正合理分配依然很难实现。这种基于行政的“粗放式”水权分配，不具备经济和市场价值的基础，水权交易远未到时日，仓促而行可能成为“违法”行为。

　　傅涛首先指出，水权交易所指的是水资源的使用权。显然，水资源的所有权是不能交易的，因为法律规定它归国家所有，客观上不存在全民之外可与之交易的主体。如果水资源的所有权可以交易，面临的首要难题是如何分割所有权，这不仅是个技术问题，还可能涉及所有制的变革，所以这是个非常复杂和充满风险的现实问题，处理不好，可能引发举国上下的“圈水”和“炒水权”运动，而重蹈过去一度发生的“圈地”和“炒地皮”的覆辙，但其后果将可能更为严重。所以我们一般所说的水权交易中的水权指的是水资源的使用权。

　　就算是水资源的使用权可以交易，目前也远未到可以实现的阶段，傅涛认为。首先，市场交易的前提是交易物具有经济价值。就像现在国际上普遍流行的CDM的碳交易，它能够得到广泛推行是因为交易主体用来交易的二氧化碳排放指标是交易者通过各种管理、技术等手段真正“节省”下来的，具有真正的市场价值。而且这种碳交易也有严格的标准和认证管理体系。与之相对比，通过行政手段简单分配的水权并不具备合理的经济价值，也意味着它根本不具备交易的最基本条件。将水权进行市场化交易，就是对这种不精准的行政分配方式的经济认可，产生的后果可能是国有资产的不合理流失。

　　水权交易还受到体制不完善的制约。傅涛说，《水法》对“水资源所有权”存在约束，取水证制度也对水权交易进行了约束。由于以市场机制为基础的水权制度将减少政府对水资源的再调控能力。而我们现行的以行政调配为基础的水资源分配方式，在目前体制下对应对水资源短缺更加有效，没有必要舍易求难。另一方面，初始水权设定所要求的科学性和民主性，会远高于现行的取水许可证的科学性要求。因此，初始水权合理分配难度大，需要用户的民主参与，需要科学的法律体系作保障，同时，水权交易过程也需要市场监管体系来支持。但是我国目前的法律体系与此要求差距甚大，水权交易的市场监管体系也远未建立。

　　傅涛最后强调，在体制不完善的背景下，水权交易很容易让本来属于国家所有的水资源成为某个地方或集团谋取利益的手段。但是，傅涛补充，如果能够效仿国际上推行的碳交易，进行交易的是通过经济、技术等手段“节省”下来的真正具有市场价值的“水权”，这样的水权交易才有价值，才能有效推动水资源的节约！