解读“能源部”建国59年间三设三撤历程

没有能源部。”3月11日下午，阜成门外大街国投大厦的中国投资协会办公室，陈望祥盯着电视屏幕，低声咕哝了一句。

　　其时，众所瞩目的国务院机构改革方案终于在十一届全国人大一次会议第四次全体会议上揭晓。

　　此前不久，他就耳闻，自己最期待的整合石油、煤炭、电力、核工业四大部门的“大能源部”，在这次大部制改革的“首期工程”中还不会成立。如今得到了证实。

　　陈望祥50年代起就进入国务院，在职能相当于能源部的燃料工业部工作，效力能源系统30余年，亲身经历了建国59年间“能源部”三次设立又三次撤销的坎坷历程。

　　那些如烟往事在年近八旬的陈望祥脑海深处挥之不去，他无法放下梦想。这促使他所在的中国投资协会3年前上书中央高层，建议重新设立能源部。

　　最终，让他感觉欣慰的是，这次大部制改革决定加强能源管理机构，设立高层次议事协调机构国家能源委员会。同时组建国家能源局，由国家发改委管理。

　　“这是能源管理体制中向大部制方向迈出的重要一步，是现实国情下的可行选择。”这位新中国能源界的元老评价说，未来国家能源局将在多大程度上体现对能源管理的整合值得期待。

　　50年代：分拆燃料部陈望祥1948年考入清华大学电机系，与后来出任国家总理的朱镕基是同班同学。入校当年，他就秘密加入了共产党。1953年，在大学毕业两年后，他被分配到国家燃料工业部，在部下属的水利发电组工作。

　　从那时起，陈望祥就和国家能源管理机构终身结缘。

　　燃料工业部是1949年新中国成立时就设立的部门，第一任部长是老资格的革命家、领导过省港大罢工的陈郁。该部的职能相当于能源部，下设石油管理总局、煤炭管理总局、电力管理总局和水力发电建设总局。

　　50年代中期，“一五”计划完成，国民经济快速恢复和发展，对能源的需求迅速膨胀，石油、煤炭、电力部门的能量也迅速壮大，于是，分拆燃料工业部，将石油、煤炭、电力分而治之的思路显现。

　　1955年7月，一届全国人大二次会议决定取消燃料工业部，分别成立煤炭工业部、石油工业部、电力工业部，原来的“大能源”被一分为三。

　　在这次分拆中，陈望祥随着他所在的水力发电建设总局被划归到新组建的电力工业部，在计划司任职。

　　此后，陈望祥的身份表述随着国家对电力工业部的重组而多次变换。而最初的重组，是和一场“水火之争”有关。

　　“当时争论的是中国发展电气化所需的电力来源，到底是以火电为主，还是以水电为主。”陈望祥回忆说，从建国起开始争，一直争到1958年，最后中央拍板——“水主火从”。

　　主从关系影响到部门之间的利益分配格局。电力工业部和水利部合并成新的水利电力部。著名的傅作义将军由原来的水利部长变为了水电部长。而陈望祥也随同他工作的计划司一道进入了水利电力部，参加水电的规划工作。

　　年轻、敢说敢言、喜欢独立思考的陈望祥在新的司里没有待多久。也就在这一年，他被打成“右派”，逐出京城，下放到设在贵州的水利电力工程局，参加猫跳河水电工程。这一“沉”，就是20年。

　　80年代：能源委曾经鼎盛直到1978年，人到中年的陈望祥才被解放。这年年底，水利电力部部长签字同意他回京工作，等他接到通知，过完春节，于1979年2月回京报到时，却发现短短一个来月，水利电力部“没了”，被重新分拆为了电力部和水利部。

　　陈便回到电力部计划司上班。这时他才知道，是他50年代在燃料工业部时的老领导刘澜波提议把水利电力部分拆。

　　此时，1955年撤销燃料部所造成的中国能源分治格局已持续了25年。经过十年文革动乱，电、油、煤都很缺乏，中央深感加强能源为当务之急。通过综合管理来加强能源领域的领导的新体制实验在形势所迫下开始。

　　1980年，国家能源委员会成立。委员会主任由传奇的独臂将军余秋里担任。作为五六十年代的石油部长、领导大庆油田创业，“把贫油帽子扔进太平洋”的元勋，当时的国务院副总理余秋里是能源管理中的强势领导人，当时的国家能委里，石油部、煤炭部和水利电力部的部长都是他的副手。

　　因此，在陈望祥看来，从领导力量来说，1980年是实现能源部门整合条件最好的时候。当时的国家能委从电力部、石油部、煤炭部抽调了大批精干人员来工作，阵容堪称鼎盛。

　　但仅仅两年后，1984年，国家能委被取消。

　　“取消的最重要原因是能委在权责定位上和国家计委存在严重冲突。”陈望祥介绍说，有“经济内阁”之称的国家计委是计划经济时代最重要的政府部门，全国经济管理中的大部分权力，包括项目批准、价格管理等都在计委，能委没什么权。

　　与此同时，能委下面的水利部、电力部、石油部和煤炭工业部，本身就是政企不分，“很难管，有什么事都直接找总理，不找能委。能委被架空。”

　　在能委被取消前，面对在水电开发中吵架不断的水利部和电力部，国务院再次做出合并的决定。1982年3月，水利电力部再次成立，部长为钱正英，李鹏为第一副部长。

　　尽管能源领域统一管理的试验遭遇失败，但在改革开放后能源短缺的现实压力下，能源领域的市场化体制变革开始萌芽。1985年，国务院提出政企分开，电力工业部、水利工业部、煤炭工业部都开始向建立总公司的方向发展。这为再次成立综合的能源管理部门提供了新的可能。

　　90年代：空壳能源部1988年5月，根据七届全国人大常委会原则批准的国务院机构改革方案，能源部正式成立，黄毅诚任部长。

　　“那次成立能源部一个最大进步是从一开始就确立了政企分开的原则。”陈望祥回忆，新成立的能源部担负规划、政策、协调、法制等职能。煤炭部、石油部、核工业部、水电部撤销，分别改组为能源部下面的石油总公司、煤炭总公司、核工业总公司和中国电力企业联合会，向企业职能转型。

　　陈望祥也在这时转到中电联任秘书长。在他看来，煤炭总公司和核工业总公司都是正部级机构，名义上改成了公司，但和原来的部委运作模式没有多大区别。

　　问题随之产生。石油、核工业两家总公司都不愿参加能源部，只同意派几个人到能源部来成立石油办公室和核工业办公室，有什么事通过这两个办公室与能源部联络。

　　因此，实际上只有煤炭、电力这两块并到了能源部，能源部的人员大部分也来自原电力部。

　　这以后，更多的矛盾显现。由于石油、煤炭和电力项目的审批权都在国家计委，能源部和当年的国家能委一样，仍然是有职无权。同时，在石油总公司和核工业总公司不参加的情况下，煤炭部到了1990年也宣布退出，专心做煤炭总公司去了。

　　1993年3月，八届全国人大一次会议决定撤销能源部，再次组建电力工业部和煤炭工业部。

　　05年：中投协上书陈望祥的命运再次因所在部委的反复调整而发生改变。1994年，在电力工业部重新组建一年后，陈望祥离休。2001年，他来到重组后的中国投资协会，任能源研究中心副理事长。这个协会的主管部门是国家发改委。

　　其间，能源各领域开始向市场化和公司制转型。1998年，陈望祥的大学同窗朱镕基出任总理，力推国务院机构改革，电力工业部撤销，原有管理职能并入国家经贸委；中石油和中石化两大集团挂牌。煤炭部降为煤炭工业局，大的矿都划归地方。2002年底至2003年初，11家电力公司成立，国家电监会挂牌，承担全国电力监管职责。

　　至此，我国能源格局更加复杂和多元，相较于长期以来的垄断和政企高度不分的局面来看，市场化改革方向一度让陈望祥有更多期待。

　　但与此同时，能源散乱管理格局的弊端也日趋严重，局势的演变再次呼吁一个强大统一的能源综合主管部门出现。

　　在陈望祥的推动下，2005年初，中国投资协会向国务院书面建议设立新的能源部。

　　“中国经济发展面临的能源瓶颈越来越明显，有必要从综合的统一角度对能源发展作出总体规划。”陈望祥陈述他的理由说，“同时，中国能源的获取越来越需要充分利用国内国际两个市场，这就需要一个强大的能源管理和协调部门参与国际间的能源对话。”

　　在陈望祥的构想中，这个“大能源部”的职责，应包括主导制定我国能源总体规划；主导能源消费结构的调整；主导制定能源领域的法律法规；对现存的能源企业进行监督。

　　这次上书几个月后，2005年6月，国家能源办挂牌成立。“这与中国投资协会的建议有直接关系。”陈望祥说，尽管这距离他梦想中的“大能源部”还有很大距离。

　　建国半个多世纪，从燃料工业部、国家能源委到能源部，新中国的能源综合主管部门三次设立又三次撤销，可谓命途多舛。陈望祥也从当年的热血青年步入华发满头的晚年，在他的眼里，中国能源管理机构的每一次分合变迁都体现了“国家治理梦想”和“国家治理现实”之间的冲突。

　　“直到今天，设立大能源部的根本性障碍还远没有完全破除。”陈望祥说，尽管市场化改革有所进展，但石油、电力、煤炭领域政企不分的传统依然强大，强企业弱监管的格局短期内难以改变。

　　历史上能源主管部门与国家计委的权力冲突使“大能源部”的梦想一再破碎，“因此，要实现能源领域的良治，就要重新厘清部委之间的权责划分，这是绕不过去的一道坎”。

　　说这话时，窗外明媚的阳光正打在米黄色的会议桌上，陈望祥脸上的老年斑在柔和的反射光中清晰可见。