（水利论文）四川泸州城市规划区河道管理的思考

四川泸州城市规划区河道管理的思考

◆江晓燕  罗正雄  赵悦

摘要：近年来，四川省泸州市为打造“天府第一港”两江四岸滨水空间，提升城市发展品位，推进生态文明，确保河势稳定及行洪安全，现已明确将城市规划区内的河道采砂实施全面取缔。如何取缔现有采砂点，形成长效管理机制，还城市一片靓丽的水环境，成为水务部门科学发展的新课题、新任务。

关键词：城市规划区  河道管理   思考

河沙是缓冲河道水流、涵养水份、保护堤防与河岸的重要屏障，也是十分重要的建筑材料。近年来，随着泸州市经济和城市化进程的加快，市政工程、房地产开发、工业园区等突飞猛进，经济建设对砂石需求量与日俱增，砂石价格也被逐步抬高，对江河砂石资源的争夺和控制愈演愈烈。长江河道泸州段砂石资源品质好、数量大、价格较低，长期以来是区域建设用砂主要来源。砂石资源对泸州经济社会发展做出了巨大贡献，为推动重点工程建设发挥了独特的作用。与此同时，砂石资源的开发利用也从原有的挖沙发展成为砂石采挖、砂石分离、粉粹加工、运输以及销售为一体的河道采砂行业，提供了数千个劳动就业岗位。2014年1月，泸州市政府出台《泸州市两江四岸城市设计控制准则》文件，明确规定主城区范围内的长江、沱江约64公里水体及滨江区域，严禁采石挖沙活动，对已审批的采石挖沙点进行清理并逐步退出。如何取缔城市规划区内河道采砂行业，还城市一片河道绿洲，提升城市品位形象，需要水务部门积极探索管理模式，创新工作思路，走出独具泸州特色的采砂管理模式。

一、泸州市长江河道采砂现状

泸州市长江干流泸州段136公里河道共有采砂点34处，其中拍卖24处，政府配置3处，到期未处置7处，水采点采砂船舶50艘：其中挖石船11艘、抽砂船39艘；沿江砂石堆场41个：其中码头堆场16个，村社出租堆场25个；沿江碎石加工厂27个；涉水在建工程6个；渔船418艘，网箱养殖设施56个。

泸州市为建设生态文明，打造良性人居环境，致力将城市的两江四岸滨水空间作为重中之重的工作。市政府专门出台了《泸州市人民政府关于印发〈泸州市两江四岸城市设计控制准则〉的通知》（泸市府发〔2014〕1号）文件，明确要求在城区河道内严禁采石挖沙。具体内容为主城区范围内的长江（长约41公里，起于纳溪河西石龙岩码头，止于江阳区黄舣贵妃园）、沱江（长约13公里，起于隆纳高速与沱江交汇点，止于江阳区馆驿嘴）水体及滨江区域，常年水位内的水体除必要的清淤之外，严禁在城区河道进行采石挖沙等活动，对已审批的采石挖沙点应进行清理并逐步退出。截止2014年5月31日，主城区河道内有采砂点10处。

二、河道采砂管理工作做法

（一）政府重视，强化采砂工作责任落实。

泸州市政府非常重视河道采砂工作，为理顺相关管理职责，市政府先后印发了系列文件，2006年印发了《关于进一步加强我市河道采砂管理确保河道采砂安全的通知》（泸市府函〔2006〕191号），2010年印发《关于进一步加强我市河道采砂禁采期管理确保防洪安全的通知》（泸市府办函〔2010〕67号），2011年印发《泸州市人民政府关于进一步加强河道管理工作的通知》（泸市府函[2011]94号）等近10个文件，明确河道采砂管理实行地方人民政府行政首长负责制，区县政府分管领导为河道采砂安全生产第一责任人。同时明确了各涉砂管理单位的管理责任。从市到区县、从区县到乡镇，形成水务、海事、航道、长航公安、公安、环保、安监等职能部门横向到边、纵向到底，齐抓共管、纵横结合的河道采砂管理格局，为我市依法有序开展河道采砂管理提供了强有力的政策保障。

（二）科学规划，实施严格的采砂许可制度。

泸州市每年组织技术人员对长江（泸州段）干流河道砂石资源进行技术论证，综合考虑长江上游来沙状况水流形态以及航运、渔业环境等要求，对每一个采砂点进行砂石资源评估，行洪和河势稳定评价、渔业环境影响评价、河道安全评价、通航安全评价，明确划定了采砂点可采区、可采量以及年度采砂控制总量等技术指标。对每个采砂点市水务局会同海事、航道等部门逐一进行相关技术分析论证，严格控制采砂规模，合理确定采砂船舶数量，依据控制数量办理采砂许可。科学的规划为我市安全、有效地实施采砂许可管理，确保河势稳定，行洪安全和通航安全打下了良好的基础。泸州长江及一级支流是国家级珍稀特有鱼类自然保护区，我们按照相关行政法规和市政府文件要求，积极规范渔业资源环境的保护工作秩序，2011年起对长江、赤水河、沱江等河道采砂、涉水工程建设的渔业资源及渔业环境影响评价开展工作，实现了经济发展和环境保护双赢的格局。

（三）部门联动，着力维护河道采砂管理秩序。

为强化对河道采砂执法工作的领导，2006年起市区县两级政府相继成立了打击河道非法采砂工作领导小组，各单位抽调骨干人员组成领导小组办公室，强化和充实了打击河道非法采砂活动的执法力量，形成了执法合力。各成员单位针对执法人员不足，采取了以下措施：一是整合系统内部执法力量，建立市区县两级执法联动机制，实现人员统一调度。二是实行部门联动，建立水务、海事、航道、长航公安、公安、环保、安监等涉砂部门联动机制，定期开展水上执法专项行动，打击河道采砂违法行为。三是加强边界执法合作，我市先后与长江、沱江交界的宜宾市水务局、自贡市水务局、重庆市江津区水务局就河道边界水域共同打击水事违法行为达成了合作协议，建立了信息沟通和合作机制。四是整合部门资源，实行部门间人员、装备、信息24小时资源共享，实现涉砂船舶3G监控视频系统全覆盖，通过协作配合，增强了科技管理手段。2012年起，已成功判决2起河道非法采砂入刑案例，通过典型案件，严厉打击了违法行为，发挥了强烈的震慑作用，有效遏制了非法采砂行为，维护了河道采砂正常秩序。

三、城市规划区河道采砂存在的问题

泸州市成立了打击河道非法采砂工作领导小组，开展多次联合执法和专项执法行动，严厉打击各类违法砂行为，河道采砂工作逐步走向科学化、规范化、法制化的管理轨道。尽管如此，泸州市河道采砂还是存在诸多问题，尤其是城市规划区范围尤为突出。

（一）河道采砂影响城市形象。

泸州市已成为“双百城市”（人口超100万、城区面积超100平方公里），正在向着“双两百城市”迈进。同时，泸州打造“现代化中国酒城”的重要抓手就是构建区域交通体系大枢纽，长江上游河道作为天府四川重要的水上交通枢纽已彰显出至关重要的大作用。现目前，主城区河段上采砂场（点）多，采砂船只林立，沿江砂石堆场杂乱，严重影响了泸州地区的城市形象。

（二）河道采砂及砂石加工影响生态环境。

河道砂石资源是生态环境的重要组成部分，对河道砂石资源无节制的掠夺性开采，会造成生态环境的严重破坏，使河道涵养水源的能力大幅度下降，影响河道生态系统的平衡，造成生态环境恶化。主城区河段上的采砂场（点）经过多年开挖采石，砂石资源已基本消力耗竭。沿江碎石加工厂不分时段粉碎加工原料，粉灰扬尘四处弥漫，机械噪音长期困扰两岸百姓生活休息。

（三）河道采砂影响行洪安全。

河道内过量采砂，致使河床下切，深槽迫岸，急流割脚，易造成险堤险段，甚至引起堤岸坍塌；采砂后遗留的弃渣堆体，致使水流下泄受阻，上游水位抬升，严重时可能造成局部洪水漫堤。大规模无序采砂，破坏原有河床形态，改变了局部河段泥沙输移的平衡，引起河势的局部变化和岸线的崩退，对局部河段的河势稳定和行洪安全带来不利影响。

四、取缔城区河道采砂的难点

（一）高额利益驱使，违法行为抬头。

河道采砂作业简单易作，既不需要大量资金投入，也不需要尖端技术，是典型的投入小、见效快。随着城市化进程加快、产业园区、基础设施等诸多项目建设，砂石需求量大，价格节节攀高，高额利润趋使采砂户不顾一切违法偷采。长江干流城区段禁采后，随着砂石资源的不断累积，中、小型采砂船偷采、盗采行为将会有所抬头，加大力度打击违法采砂将成为水务部门工作的难点和重点。

（二）范围点多面广，执法力量不足。

全市在加强打击大、中型采砂船非法采砂行为的同时，还需经常组织开展清理小型采砂船的专项执法行动。目前我市、区县两级水政执法专职执法人员共27人，面对点多面广的砂石资源点，50余艘采砂船舶，只有为数不多的执法人员远不能满足执法监管任务，执法力量相当薄弱。

（三）违法主体分散，执法监管困难。

泸州境内部分采砂船舶体型较小，灵活性大、采砂速度快，此类采砂船多采取打游击方式进行偷采，他们无固定采砂水域、无固定作业时间，常常在较偏僻且水位较浅的地方采砂，隐蔽性强，当执法人员闻讯赶到时，偷采船舶早已驶离现场。执法过程中易遇到施展软功干扰执法、群体起哄阻扰执法、弄虚作假，蒙骗执法、玩起游击、逃避执法等现象，证据收集困难，执法难度较大。

五、破解城区河道采砂管理难的对策

（一）加强领导，形成综合治理合力。

城市规划区范围内全面禁采关乎防洪安全，关乎生态文明，关乎泸州地区和天府四川的形象，市区县应高度重视，成立河道采砂集中取缔整治工作领导小组，由监察、公安、长航公安、水务、交通、海事、航道、环保、安监、国土等部门安排人员集中开展整治清理工作，形成综合治理合力。各区县政府要坚决落实市政府的决策部署，牢固树立“一盘棋”思想，心往一处想，劲往一处使，形成人人参战、协同作战的强大合力。

（二）加强宣传，有序推进禁采工作。

在取缔河道采砂行业过程中，多渠道、多形式广泛宣传，使禁采工作深入人心，要积极做好采砂业主、采砂船主的思想工作同时，引导和帮助他们转行转产、另谋出路，妥善解决涉砂从业人员的后顾之忧。对不执行禁采规定的，要公开曝光反面典型案例，及时报道整治工作的阶段性战果，多角度、多方位、多层面宣传取缔整治行动，以强大声势推动水环境、水事安全大整治。

（三）强化执法，切实增强打击力度。

市区县水务部门要加强日常巡查，采取定期检查与不定期暗查相结合的方法，对所辖采砂河段进行检查，加大巡查力度，保证巡查次数。同时，对性质恶劣、不听劝告、影响较大的违法行为严厉打击，从重处理，起到震慑、警示和教育作用。对涉黑涉恶事件要配合公安部门一查到底，对与采砂者相互勾结，为江河违法采砂者通风报信，甚至充当保护伞的，必须依法追究责任。

（四）增加投入，强化办案装备保障。

“兵马未动，粮草先行”。要取缔城市规划区内河道采砂行为，不仅需要加强执法力度，同时还要配备监测、通讯和执法相关设备，实行3G监控视频系统，实现电子信息化管理，提高河道采砂科技管理手段。各区县要落实专门经费渠道，建立河道采砂管理、执法工作专项经费，给予充分的财政保障。

（五）整治砂场，加强采砂后续监管。

在打击非法采砂同时，还要堵断非法采砂原料的销售渠道。要对沿江碎石加工场进行科学规划、合理布局，纳入采砂后续监控管理，对砂石来源做到有依有据，来源合法；对销售非法来源砂石的加工场，要充分发挥多部门联动作用，给予经营者严厉处罚。

（六）形成合力，创建长效管理机制。

河道管理是一项长期性、复杂性工作，任重道远，面对严峻的形势及困难，形成工作合力，创建长效管护机制尤其重要。采砂管理一定要“预防、协防、联防”强化水政执法，精确打击水事违法。执法力量要提前介入水行政审批，掌握动态，积极“预防”，提高效率。结合全市打击河道非法采砂领导小组、水土保持委员会、防汛抗旱指挥部、农田水利建设指挥部、节水办等综合平台，以水政执法为核心，以信息共享为基础，实现部门“协防”。通过与重庆、宜宾、内江等相邻地区水务部门开展沟通联系，签订合作协议，共同保障边界水域水事秩序管理，实现水域“联防”。

四川省泸州市江阳南路31号    泸州市水务局

作者：江晓燕、罗正雄、赵悦   有关图片2 张