试论工程质监机构的改革方向

一、工程质量监督机构面临改革
      根据《建设工程质量管理条例》，“国家实行建设工程质量监督管理制度”，“国务院建设行政主管部门对全国的建设工程质量实施统一监督管理”，“建设工程质量监督管理，可以由建设行政主管部门或其他有关部门委托的建设工程质量监督机构具体实施”，建设工程质量监督机构必须经有关部门考核合格后，方可实施质量监督。
      从以上表述可以看出，质量监督管理工作可以由政府有关部门自己履行，也可以委托合格的工程质量监督机构执行，即质量监督机构承担质量监督工作的职责并不是法定的，而是受委托的。实际上，工程质量监督机构地位长期不稳，是全国几万质监人的心病。质监机构从1984年受政府委托，到2000年受政府部门委托，20年来，工程质监机构一直履行工程质量方面行政监管职能，但一直是自收自支事业单位的身份，在改革的大潮中，承受着一次又一次冲击。1989年以后，随着国家建设监理制度的逐步推开，监督与监理的关系被严重误解，以致用监理代替监督的呼声一度很高，监督机构的发展遭受严重挫折。1998年，《建筑法》实施，质量监督制度没有在该法中出现，一时间，还要不要质量监督机构的疑问声在全国再次响起，一个又一个工程质量监督站在探索着改革。
 二、现阶段需要加强工程质监管理工作
      质量监督机构是从事质量监督工作的，没有质监工作，就不需要质监机构。因而，我们在探讨质监机构改革方向之前，先要分析一下现阶段对质量监督工作的需求。
  （一）在建与在用工程需要质量监督。
      本世纪头20年，是我国全面建设小康社会时期。这一时期，我国城镇化率不断提高，工程建设规模持续高涨，新建工程质量监督任务十分繁重。这一时期，在用工程的质量监督工作也将日益重要。我国上世纪五、六十年代建设的工程，其安全使用寿命陆续到期；一些八十年代甚至九十年代建设的低质量工程，其使用安全问题也可能会暴露出来。
    （二）机构改革遗留问题亟待解决。
      前些年的机构改革，撤消了一些专业部门，导致石化、冶金、电力、煤炭等专业工程的质量监督面临危机。随着这些行业改革的深化，投资主体、建设主体、运营主体的多元化，这些专业工程的质量监督问题如不解决，将会导致难以估量的后果。
    （三）监管漏洞，需要填补。
      近10年来，各地大兴开发区，搞封闭管理，不少开发区内工程处于政府的质量监管之外；前些年长期体制不顺（至今也未完全理顺），不少装修工程未受质量监督；由于监管法规滞后、监管体制不顺、监管力量不足，很多住宅小区配套工程、专业市政工程、私人自建工程、农村建筑工程未受到政府质量监管。
    （四）制度缺失，留下风险。
      随着市场化程度的提高，建设、设计、施工等单位的所有制多元化、流动性和变动性增强，质量责任主体的易变性与工程质量责任的长期性之间矛盾越来越突出。工程质量出了问题，质量责任者可能早已不存在，质量责任将难以追究，处理费用将难以落实，这将可能造成社会动荡。
    （五）法规滞后，问题多多。
      工程在交付使用后，作为不动产，具有长期使用价值，在使用过程中可能会有产权的转换和功能的转换，如开发商将房子卖给购房户、办公楼转让、大会堂改成洗浴中心等，由此可能带来的一系列质量责任、质量争议、质量鉴定、质量赔偿问题至今没有明确的规定。
      工程质量检测工作越来越重要，但质量监督检测、法定检测单位检测、施工单位自检、监理单位的平行检验之间的关系如何？检测单位如何设立，何人能够从事检测工作，检测争议如何解决？这些仍是法律空白。
      由于没有建立工程质量的定期监测制度，不少工程处于带病工作状态，如上世纪80年代末90年代初建设的幕墙工程不少都有安全隐患。
      以上大量问题的存在，说明当前和今后相当一段时期，需要加强工程质量监督管理工作。
三、工程质量监督机构的改革方向
     现阶段需要加强工程质量监督工作，这些质监工作是由政府自己做，还是委托给质监机构做，或者分解后将大量的工作委托给中介机构做呢？
      的确，随着相关法规的健全、市场机制的完善、市场主体的成熟，全社会质量意识的提高，工程质量管理水平和工程质量都会逐步提高。但在整个社会主义初级阶段，各地区存在着较大的经济发展差异,也存在较大的消费水平、管理环境、管理水平的差异。虽然，我们可以将大量的工作分解给中介机构去做，可以建立质量保险机制、发展工程质量检测行业、培育质量中介服务机构等，但总体来说，2020年以前，我国社会市场的诚信水平与西方发达国家还有较大差距，市场对工程质量的调节机制还不能满足要求，政府必须对工程质量加强行政管理。
      笔者认为：即使市场机制已经很完善，以下五类工程质量监督管理工作也仍然要由政府来承担：一、制定质量法规，出台质量政策，审定发布技术规范标准；二、监督检查各方质量行为，巡视工程质量；三、查处违反质量管理法规的责任者；四、某种情况下，决定工程的使用与停用；五、处理危及生命、财产安全的重大质量问题。
      这些工作是政府自己承担，还是继续委托一部分给质量监督机构呢？笔者认为，以现在的政府有关工程质量管理部门的架构是难以承担以上五类工作的，特别在现阶段，工作远不止这些。那么，沿袭现在的方式，委托给工程质量监督机构来承担好不好？也不合适。根据我国行政处罚法和行政许可法的规定，受委托的事业单位履行行政管理职能时，其职权受到很大限制。
      笔者认为，国家设立质量技术监督局监督产品质量，也应设立一个机构监督工程质量。应改革现行的工程质量监督机构，将这些功勋卓著的“工程质量卫士”变为政府自己的专职工程质量监管队伍。可以仿照公安局与交警支队、消队支队之间的关系，将工程质量监督机构变为政府有关管理部门下设的工程质量监督管理局，并在《建筑法》和《工程质量管理条例》中明确规定其职权。当然也可以参照《规划法》、《房地产法》、《公路法》的规定，在《建筑法》中明确工程质量监督管理机构履行有关工程质量监督管理职责，这个单位可以是行政机构，也可以是法律法规授权的事业单位。
      相应地，国家应当取消工程质量监督费，设立建筑税，解决国家监督工程质量的经费来源。
      当然，国家也可考虑将工程质量监督与施工安全监督合成一个机构，提高行政效率。
      总之，鉴于现阶段我国工程质量监管任务繁重，政府必须加强工程质量监管。为了适应改革的需要，提高行政效率，国家应当改革现行的工程质量监督方式，将现行的工程质量监督机构变为有关行政主管部门下属的专门工程质量（安全）监管机构，实行财政供给。