对城市住宅供热采暖收费制度改革中一些问题的思考

　一、城市供热采暖收费改革原则

   　 随着住房制度改革的趋于完成，采暖收费改革已是近在眼前的事情了，那么，在热改过程中我们应该遵从怎样的原则呢?我认为城市热改必须遵从这样两条原则：市场化原则和法制化原则。

    　1、市场化原则(谁投资，谁受益)

    　目前，城市供热仍是一种纯福利化的方式，随着市场化进程的发展，供热单位和热用户之间的矛盾愈发突出，热费收缴率下降和供热质量下降之间形成了一种恶性的循环。政府为了改变这种不利的局面，采取了多种措施，但收效甚微。多年的事实告诉我们，忽视“热”的商品特性，不认识“热”自身存在的实际价值，单纯从社会主义福利制角度出发来解决问题是难以行通的，因此，热改是无法回避的问题，非改不可。

    　市场迫使我们改革，因而改革也必须遵循市场规律。

　　任何改革都需要付出改革成本，同样，热改也不例外，那么热改的巨大费用从哪里来呢?有人提出过这样的观点，  “谁受益，谁投资”，这样的想法恐怕有欠妥之处。改革的受益者是谁?是国家，国家卸掉了长期为保证城市供热而付出的巨大的财政支出这个包袱(各采暖地区基本需要地方政府财政补贴才能保证正常供暖)；是供热单位，供热单位采用任何法律允许的手段保证单位利益；是用户，用户同样有权通过法律手段来保证自己的利益，  “热”的品质低下，用户可以拒绝缴纳相关费用。因此认为，国家、单位、个人应共同承担改革费用，共同受益。初看起来似有道理，其实难以行通，特别是对既有住宅的改造的巨额费用，政府、单位个人都难以承受。　因此，改革资金的筹措应按“谁投资，谁受益”的原则处理。我们必须强调市场规律，经济规律。如果把热改的投资视为市场行为的话，问题解决起来就会变得简单，热改将变为一种自觉自愿的行为。在北京有一些供热改造项目的试点，投资回收期一般为2—3年，这样高的投资回报价值对任何人都具有强大的诱惑力。据了解，北京有不少企业单位试图在供热改造、旧房改造上进行尝试。不难想象，如果政府给予适当的政策和宽松的环境，热改的资金费用自有人为。我们是有理由相信这样的思路是可行的。市场规律迫使改革，同时，改革必须遵从市场规律。与此同时，我们也应注意到作为商品，  “热”具有其独有的与其他商品相区别的特性，即社会福利性和垄断性。传统的社会福利供暖存在一定弊端，主要表现为：1、企业负担不平衡；2、交费主体与受益主体分离；3、潜在的社会分配不公平等。但并不能因为现行政策存在不足，就轻易否定其社会福利性存在的必要性，在国外，同样存在这种社会福利，我们的注意力应该集中在如何改变和完善供热福利的实现形式上。比如：改变现行职工采暖补贴方式，变暗补为明补，理人职工工资；采暖交费由职工单位福利制改为全员社会福利制等。这样既可以克服传统福利的弊端，又保证了社会福利的公平实现，保护了大多数人的利益。传统的集中供热方式天然的形成了“热”商品的垄断性，热用户很难随意更改供热方式，即便供热质量不能保证，用户也没有更多的选择。行业的垄断既限制了用户的选择权利，又妨碍了供热单位的主观能动性，因此，行业垄断必须要打破。招标或行业准人等办法看来有助于打破垄断，引入竞争，提高劳动生产率。

　2、法制化原则

　有人认为，系统改造了，订立了收费标准，热费收缴率低的问题就解决了，实则很难。目前热费收缴率低下的原因应该认真分析，通常有以下几种表象：1、没有钱交纳热费；2、供热质量低引起用户不愿交纳热费。咎其原因，应是“热”的福利性、垄断性等特殊属性决定的。由于热用户根深蒂固的对福利性理解与依赖，自觉不自觉的忽略了热的商品价值；同样，由于“热”商品存在的垄断性，供热单位就有了心理依靠。一方面用户埋怨供热质量差而不愿交费，另一方面，供热单位由于热费收缴率低而无能保证供热质量，久而久之，形成恶性循环。

　这里，特别要强调的是法制化问题，提高收费率，提高供热质量，不仅仅是技术手段能解决的，锁闭阀方式是对人性人权的嘲笑，不能从根本上解决问题。所以要强调健全法制。在一些地方，其热指标是明确签定在勾房合同里的内容，从而建立了法律保证。我们应该借鉴先进经验，通过制定相应的法律法规解决收费率低下、供热质量下降问题。

　对那些真正由于经济紧张而无法交纳热费的特困户，我们也应该从人权、福利的角度出发从法律上予以解决。

　小结：市场规律、法律制度并重，同时兼顾各个方面的利益是热改成功的前提。

　二、收费方式的探讨

　根据国内外的经验，人的行为节能取得的效果约为10％20％，但这样的效果不是依靠技术能够解决的，目前，国家正在制定有关政策，来最大限度的调动百姓的积极性。采暖收费制度改革正是达到节能、环保的目的的必由之路。  热改涉及很多方面的问题，主要要体现热的商品特性，本节重点围绕热的收费方式进行探讨，其一是如何计量，其二是如何收费。在北京市强制性标准《新建集中供热住宅分户热计量设计技术规程》的编制过程中的重点工作，是试图努力解决好所认识到的一些难点，但正如对该规程的审查意见中所指出的：  “由于分户热计量是一个全新的课题，有些问题尚在探讨中，”。  《规程》的条文说明，较为详细的阐述了条文编写的缘由，在对《规程》的宣贯中，更多次强调这是一个需要发展和完善的技术文件，因此，不能认为已出台了一些规程、标准和规定，或已进行了一些试点工程，观念上就已经完整了，技术上就已经成熟了。相反，还应在实施过程中，正视各种难点并谨慎地加以处理，以避免发生大范围的后遗症和损失，仍是当务之急。　　1、分户计量的行为节能潜力、成本 对分户计量节能潜力进行恰当的分析，并与投入和运行成本进行比较，才能作出投入和产出综合效益的正确评估，才能有序的而非盲目的推行分户计量。

　集中供热住宅的分户热计量，首先是建筑节能进一步深化的需要。 《民用建筑节能设计标准(采暖居住建筑部分)》第一次正面提出了分户热计量这个概念，第5．2．1条的条文说明做这样的解释：  “是为了从按供热面积计费逐步过度到按用热量计费，提高住户的节能意识。”通过分户热计量和收费，建立用户的经济利益与能耗的直接关系，将会使购房者真正关心住宅的热工质量，并通过房地产市场影响住宅的开发建设，使建筑节能不仅是政府行为，也成为购房者关心的市场行为。

　分户计量应该是以建筑物本身满足《建筑节能设计标准》而且能保证正常供暖为前提，  对那些建筑热工水平和供热系统效率低下，致使供热能耗高，热环境质量差，应是大幅度的改善建筑热工水平，多方位提高能源效率，以较少的能源消耗获得较高的热环境质量，而非只在热环境质量差的基础上再抑制合理需求。住房者为节约开支而抑制合理需求，不应是分户热计量的初衷和目的。

　就全国范围集中供热地区而言，住宅供热状况主要是总体供热不足，并非过量供暖以至需要通过调节来减少能耗。任何自动或手动的调节手段，都只能调节过盈量，只对供热过量的系统起作用。对于供暖基本正常且较均匀或者供暖不足的系统，即使实行分户热计量和收费，  “行为节能”的潜力也是有限的。不区分供热系统的状况，在分户热计量系统中的各个环节，配置昂贵的调控手段，必然导致供热运行成本的提高，最终还是要从供热费中体现出来。

　另外，我们还可以分析一下计量的技术成本。假设行为节能的节能潜力为10％。。根据对北京市供热现状的调查，以煤为燃料的供热系统的燃料成本不超过5元／平方米每年，以100平方米的住宅为例，每年可以节约50元，若计量装置的价值为1500元／平方米，如若通过节约的费用等价的换取热计量装置，需要30年(贴现率I=0)。若计量装置的价值为800元／平方米则为16年；若贴现率I=6％，则50年的现值为788．09元，即50年内无法收回初投资。况且，计量仪表的寿命是多少也是个问题。当然，对于价格较高的清洁能源情况会好一些，5-10年可收回热表的初投资。所以，目前情况加装计量设备需要进一步思考。　2、解决户间传热因素从各个环节都尚未取得合理对策

　供暖用热同用水、用电和用燃气不同，主要是存在较复杂的户间传热因素。传统的集中供热住宅，不存在建筑物内部房间之间的传热。在实施分户计量和按热量收费后，因部分房间空置、间断供热或较大幅度调节温度，都会通过隔墙和楼板发生户间的热传递。因此，不能简单的以水、电和燃气的分户计量，来联想用热计量的节能作用。

　目前，在采用燃气或电的分户独立热源住宅，尤其是采用电力直接作为热源时，因发生采暖费过高的现象，引起了人们对户间传热因素的严重关注。户间传热因素，充分显示出所有集中式(非独立式别墅)实行分户热计量的难点：

　1)、那些不及时缴纳供热费而被停止供暖的用户，只要周边正常供暖，只要稍加辅助采暖，其室内还是可以维持相当高的温度，可以无偿的得到部分热量，如自行设置电散热器等辅助供暖设备，即可达到舒适温度，这样是否更增加供暖收费的难度?

　2)、人住率偏低的新建住宅，先人住的用户会面临较多的供热采暖费用的负担。

　3)、连续采暖的住户较间歇采暖的上班族住户要负担相对更多的采暖费。

　4)、即使是人住率正常的住宅，也不可避免户间会存在温差和传热，由此提出户用热表的过高精度的要求是否有意义。

　为了解决户间传热因素可以采取对户间围护结构进行保温的办法，但要增加相应的投资费用和占用一定的建筑空间，户间传热也难以彻底解决。在目前外围护结构的保温水平还是较低的情况下，与其才在户间围护结构保温上增加投资，不如将这笔投入用于提高外围护结构的保温水平，可以得到更好的综合效益。

　户间传热因素对于设计、运行和管理等方面都存在许多复杂问题，而对集中供热系统而言，可能最终要从供热费的合理分配上加以解决。这就需要从根本上调整对于分户热计量的观念。由于建筑热工条件和观念等方面的显著差异，可能不应照搬国外的一些现成模式。

　3、热计量方式和计量仪表问题

　应在热源和建筑人口设置热计量装置的基础上，再进行分户热计量。分户热计量的方法有：分户热量表、蒸发式或电子式热量分配表。目前，比较易为人们接受的意见是新建住宅采用分户热量表，原有系统改造采用热量分配表。

　分户热量表的热计量方式，从计量的相对精度、物业管理、供热效果和供热室温的调节等方面，均有明显的优点。但必须采用“公用立管的分户独立系统”的全新型式，很难在原有系统改造中实施，除了新系统型式带来的一些复杂的问题外，热量表的显示值并不能作为供热费结算的唯一依据，从本质上它仍是一种热量分配表。此外，仪表本身不可避免的发生多种因素造成的故障和误差，需要进行日常维修和每隔3-5年的定期强制检验标定，这会较多的增加物业管理负担和运行费用。

　热量分配表需要安装在每组散热器上，具有价格相对低廉和不需要对原有系统进行彻底改造便可以计量的优点。但由于散热器型式、水流特征和安装方式有千差万别，事实上难以准确确定散热器平均温度的部位，散热量除了与散热器平均温度有关外，还与室温和装饰性暖气罩的热工特性有关，同时可以向室内提供散热量的户内管道又占总散热量的相当比例，其测量结果的误差显而易见。且蒸发式热量分配表每年要由专业部门入户更换计量管并进行计算，同样会较多的增加物业管理负担和运行成本。电子式热量分配表虽可实现远程户外计量，但价格较贵，且传输线路敷设较为复杂。

　小结：1)、提高建筑物的热工性能的效益要远远好于简单的加装计量设备；2)、由于存在户间传热的影响，精确计量每户的用热量比较困难，对用户热计量仪表的精度提出过高的要求意义似乎不大；3)、分户计量的投入与节能的经济效益之间应建立合理的联系；4)、应寻找合适的采暖计量收费措施。　1、分户热计量特别是按计量收费以后，出于节能和提高舒适度的要求，应能有效的实施分室温度调控。

    对新建建筑而言，按热表计量的方式容易被大部分人所接受，从收费方式上显得很公平。国外这样的计量方法通常分两部分：固定部分和计量部分。固定部分相当于电话的“占网费”，用于维持建筑的基本温度(防止室温过低而影响使用功能)和室外管网的正常运行；计量部分是完全按照住户的用热量计量的，因为用热量可以调节，能够满足各种用户对热舒适度的要求。对于保温性能好的建筑，计量部分的比例要高一些，固定部分的比例要低一些，反之，计量部分的比例要低一些，固定部分的比例要高一些。在北欧一些国家，计量部分和固定部分的比例是7：3，由于计量比例大，能够充分调动住户行为节能的积极性。国内目前尚未建立统一的标准，在我国建筑节能水平比较差的前提下，固定部分的比例不宜太小。　2、热量分配计计量法是一种廉价并有一定相对准确性的方式，他是以散热器温度代表住户的用热量，即不是真实的热量，又没有解决户间传热问题，只能在一定程度—亡反映用户的用热量占总用热量的比例。适合于旧建筑系统改造。

　3、温度累计法(暂用名)：在热源和建筑人口较为准确的进行热计量的基础上，以各户建筑面积为基础，并参照各户有代表性的室温，确定各户供暖费用的分摊比例。这种思路能较公平的解决现实问题。因为，他把热舒适度与热费最直接的联系在一起，而且很好的解决了户间传热问题。

　温度累计虽然不能记录每户的实际用热量，但能间接的记录户内的热量留存，留存的热量恰恰是维持室内温度的部分。这样的计量方法能够最大限度的避免各种纠纷，1、避免了因各户采暖单价不同产生矛盾；2、避免了在相同的室温情况下各户费用不同而引起的争议；3、供热公司的利益可以通过总表的计量数据保证；4、如果全体住户的采暖费用普遍很高，说明住宅的热工性能没有达到要求，这样，住户可以通过法律来解决问题。之所以能够有这样诸多的优点，完全是因为纳入计费的计量部分是供热的热量留存的原故。现就一些不成熟的设想简述如下：

　3．1收费原则：1、以单体建筑为基本计量单位，通过热表计量热用量并计算热费；2、各户按全采暖期的度时数与建筑面积的乘积进行热费分摊。　3．2适用范围：集中供热、具备温度调节功能的建筑。　3．3具体设想：1、热价：热价由政府科学合理的确定。热价确定应遵循市场化的原则，但考虑到目前集中供热实际存在的垄断性，热价由政府确定比较合适，既要保证使供热单位有合理的利润，又不致于使价格过高的偏离实际价值。2、基本能耗与基本热费：通过建筑耗热量指标(按当地节能标准)与建筑面积的乘积计算出该建筑采暖的基本能耗，基本能耗与热价的乘积即为基本热费。基本能耗和基本热费可以衡量建筑物的设计耗能水平。3、热费的计算：实际能耗高于基本能耗时按实际发生计算热费，即热费二实际能耗，热价；实际能耗低于基本能耗时，用户按其与基本热费的差值30％加实际发生的计算热费(其中的30％用户交纳的费用主要是为了考虑和调动供热单位和物业管理单位利益和积极性)，即热费二实际能耗*热价+0．3*(基本能耗-实际能耗)。4、热费分摊：各户的热费分摊可以按其度时数与建筑面积的乘积占全部度时数与总建筑面积的乘积比例确定。可以用公式表达为：单户热费：(单户度时数*建筑面积／∑单户度时数*建筑面积)。热费，其中室温低于8度(值班温度)时按8度计算。不鼓励用户将室温设定过低影响其他用户。5、度时数的确定：  (户内平均室温—当地采暖期平均气温)。采暖时间。如果我们对室温每小时测定一次，则，对于整个采暖期的度时数可以表达为：度时数=∑(室内温度-当地采暖期平均气温)。当然也可以用其他方式，比如：度时数=∑(室内温度-室外温度)这样的计法或许更加准确。6、室温的测定：通过埋置在各户楼板或墙体的温感器将室温传至设置于物业管理部门计算机系统集中处理。其成本估计将大大低于热表计量。　3．4问题：1、温度计量设备及安装位置需要加强研究。2、不能充分考虑各户的自由热的影响。3、不能有效的杜绝开窗问题。  　四、结论

　1、  　2、在现在情况下，行为节能的目的很难达到，进一步提高建筑物的热工性能应该更加现实。

　3、当前的几种热计量方式都存在难以克服的缺陷。

　4、温度累计法可能是热计量收费的较公平方法。