关于改善城市供水水质的几点看法

　“民以食为天，食以水为先”。城市供水作为城市居民饮用水的主要来源，其质量状况已受到社会各界的普遍关注。人们担心，由于受水源污染、配水管网老化和“二次供水”设施的影响，自来水的终端(水龙头)出水水质会降低，以至于不符合《生活饮用水卫生标准》进而损害身体健康。于是，许多消费者被市场上名目繁多的各种纯净水、太空水等搅得晕头转向，闹不清到认底该喝什么水；一些消费者甚至被商业炒作引入歧途，出了高价，买的却是“不健康的水”。有感于此，想谈几点不成熟的看法，与大家商讨。

　　一、城市供水的战略重点应由增加水量转向改善水质

　　水量和水质是城市供水的两个基本要素，不可或缺，只有达到特定的水质标准并具有 足够数量的供水才能满足城市用水的需求。但长期以来，由于受缺水问题的困扰，人们对 增加水量供给的重视程度远大于对改善水质的重视。
　　新中国成立50年来，伴随城市化进程在不同阶段的发展特点，城市供水战略经历了“以需定供，单纯开源”(1949—1958)：“开源为主，提倡节水”(1959—1978)；“开源与节流并重”(1979—1988)；“开源、节流与治污并重”(1989—1999)等几次重大调整和重新定位。这些战略的核心目标是解决供水水量短缺问题，“开源”是直接增加水量，“节流”是间接增加水量，“治污”在很大程度上是保护水源水量。相比之下，却没有针对改善城市供水水质提出过明确的战略，水质标准十几年一贯制，现行的《生活饮用水卫生标准》是1985年制定的，指令性指标只有35项。虽然建设部在编制《城市供水行业2000年技术进步发展规划》时，对较大规模的自来水公司(水司)提出了更高的水质指标要求，其中一级水司要求达到88项指标；二级水司要求达到51项，但由于增加的指标是指导性的，执行时缺乏力度，除北京、上海等少数城市执行情况较好外，多数城市的供水水质仍达不到《规划》中提出的较高的要求。
　　 最近几年，由于国家为拉动经济内需，加大了城市基础设施的投资力度，就全国城市总体而言，供水设施的能力建设已明显超前，全国城市1999年的“供需比”(日供水能力与最高需水量之比)已达到1．23，有些城市的供水能力可能超前10年以上。据统计，1999年与1994年相比，全国城市用水人口增加了18．9％，而总用水量却下降了6．5％，这是近年来城市工业用水量大幅度下降的结果。我们应该抓住供水能力相对富裕的这一有利时机，及时将城市供水的工作重点由增加水量供给能力转移到改善供水水质上来。这是因为，一方面是改善供水水质，欠帐太多，偿还治理水源污染、改造供水管网和“二次供水”设施等旧帐需要巨大的资金投入，不能错过机会，老帐未还，又欠新帐：另一方面，随着人民生活水平的提高，消费者对城市供水水质的要求越来越高，卫生部门正在修订“生活饮用水卫生标准”，拟将水质指标增加到95项，建设部门正在组织制定“城市供水水质标准”，执行这些新标准需要从战略上定位，才能制定出切实可行的政策和措施。

　　二、改善城市供水水质要处理好五个方面的关系

　　城市供水是一个广义的概念，包括各类工业用水、生活用水、市政公共用水等不同内容，其中生活用水还可细分为饮用水、洗涤水、洗澡水、冲厕水和其它杂用水等，不同的用途对水质的要求是不同的。为了以最小的投入取得最好的效果，必须将“好钢用在刀刃”上。为此，要认识并处理好以下五个方面的关系：
　　一是要处理好水源水与自来水的关系。
　　自来水厂是以水源水为原料生产自来水的，因此，水源水质在很大程度上会影响自来水的水质，如果水源水质达标合格的话，那么按自来水厂现行的工艺和设施，完全有能力生产出符合标准的自来水；如果水源水质不合格，许多水厂就难以保证一定能够生产出合格的自来水，这要看水源水中超标物的类型和含量，现有的多数水厂对重金属和有机污染物是无能为力的。在此情况下，要想生产出合格的自来水，只有通过两条路途：一是控制污染源，使水源水的水质达标；二是改进净水工艺，去除原水中的污染物。从技术上讲，两条路都是可行的，问题的关健在于投资，看走那条路更合算。
　　二是要处理好自来水与自备水的关系。
　　自来水和自备水是城市供水的两大组成部分，前者是由自来水公司管理的城市公共供水设施生产的，净水设施和管理水平相对较高，出厂水水质比较有保证；后者是由产权单位自己管理的自建供水设施生产的，净水设施和管理水平参差不齐，总体来说，对水质的保证程度要低一些。目前，我国城市自来水和自备水的比例大约是6：4。因此，我们在关注自来水水质的同时，千万不要忽视自备水的水质，因为许多自备水也向居民供应饮用水，这些居民的饮水安全和健康更令人担忧。
　　三是要处理好出厂水与龙头水的关系。
　　对于绝大多数城市的自来水厂而言，正常情况下的出厂水都能符合并超过《生活饮用水卫生标准》，但由于配水管网老化结垢和“二次供水”设施管理不善等原因，合格的出厂水在送往千家万户的过程中，可能遭受“二次污染”使龙头水的水质下降。为保证消费者的饮水安全，通常采用的办法有三种：一是提高出厂水的标准，对出厂水的某些指标留有余地；二是改造配水管网，加强对“二次供水”设施的定期清洗和管理；三是亡羊补牢，在水龙头上做文章，安装小型净水装置，或在饮用前作加热消毒处理。在实践中，改善水质的重点到底应放在出厂水?管网水?或是龙头水?具体采用何种办法更好?既要看投入产出效益，也要看现实的可能性。
　　四是要处理好自来水与饮用水的关系。
　　尽管目前我国城市居民的饮用水(包括直接饮用和烧饭做菜用水)，在城市供水中所占比例较低，估计为5％左右，但自来水仍然是居民饮用水的主流。况且，从健康的角度考虑，许多研究成果都表明，人体除通过饮用直接补充水分外，还通过淋浴、刷牙、洗澡等间接途径摄入水分，而且这部分水的用量远大于直接饮用的量。也就是说，影响人体健康的不仅仅是直接饮用的水，还有间接洗用的水，这两部分水之和约占自来水供水量的15％以上。
　　五是要处理好饮用水与饮料水的关系。
　　饮用水通常是指通过自来水管道输送到用户，供人们日常生活使用的那部分最必需的水，包括直接饮用和烧饭做菜做汤的水。饮料水通常是指佐餐水和方便外出携带的各种瓶装水，如矿泉水、纯净水等。饮料水不是人们日常生活最必需的水，而是在特殊情况和特殊场合下对饮用水的一种补充。无论从数量上，还是从价格上，都不可能与饮用水同日而语，饮料水在任何时候都不可能取代饮用水，因为绝大多数消费者最需要的是饮用水，而不是饮料水。

　　三、引入市场机制是改善城市供水水质的根本措施

　　前面已经谈及，改善城市供水水质状况有许多途径，如治理和保护供水水源，改造年久失修的配水管网，改进自来水厂的净水工艺，防止“二次供水”设施的二次污染和对水龙头出水进行深度处理等，实现这些途径需采取技术、工艺、工程和管理等多方面的措施。应该说，这些措施在国外已形成一套完整的体系，并积累了比较丰富的经验，国内一些城市也引进了不少先进的技术、工艺和设备，进一步引进、消化、发展和推广是可能的，现在的关健问题是缺“钱”，而缺“钱”的主要原因是缺“机制”，尤其是缺市场机制。
　　至今，人们虽然对水的商品属性有所认识，但在供水设施的建设和运营中仍没有真正按市场规则去运作。近年来，虽有外资企业进入我国的供水市场，但规模较小，且仅限于净水厂建设和经营，配水管网尚未对外开放；国内非国有企业限于水价和其它复杂的社会因素，更少有机会进入供水市场。目前我国城市供水行业仍主要由国营企业垄断，由此可能带来两个弊端：一是在供水行业内难以形成有效的竞争机制，国营企业缺乏危机感，也缺乏投资于改善水质的动力和财力，由于水价没有到位，企业亏损了可申请政府的财政补贴，经营性亏损有时被政策性亏损所掩盖：二是供水行业的投资来源受到了限制，仅靠政府投资已难以满足改善水质对资金的需求，于是就出现了一种“怪现象”：一方面，城市供水行业的主流企业——自来水公司，因资金短缺而无力尽快改造管网、改进工艺，提高水质，不得不以低水价维持低标准的水供应：另一方面，社会上“异军突起”，几年间出现了大量生产“纯净水”之类的厂家，以高水价向消费者供应“高质量”的水，这些水的价格通常是自来水价格的数百甚至是数干倍。
　　上述现象的出现，无论是从社会成本，还是从消费者的承受能力，或者从绝大多数居民的利益考虑，都不能认为是一种很正常的现象，这是由计划经济向市场经济转轨过程中出现的不同社会群体暂的利益平衡结果。
　　随着改革的深入，市场机制真正引入供水行业后可能出现如下局面：一是投资和经营主体多元化，国有企业、上市公司和外资企业可能在供水市场上形成“三分天下”的格局，公正、有序的竞争机制有望形成：二是消费者将有更多的选择权，城市供水以质论价，消费者愿意支付较高的水价喝到更好的水，公平、客观的价格机制将逐步建立。只有引入竞争和价格机制，供水市场有利可图，才能吸引更多的资金用于改善供水水质，这是根本措施。
　　当然，引入市场机制，必须加强立法和政府的监督管理职能。城市供水行业从本质上讲是自然垄断性行业，是城市的重要基础设施，事关干百万居民的饮水安全和健康，政府应负总责。因此，供水的“经营权”应是政府的，为了引入竞争机制，提高工作效率和服务水平，政府可以通过法定程序将“经营权”委托给符合要求的企业，这叫“委托经营”。政府也可以将部分“监督权”授于合适的中介机构，国外叫“监督机构”(RegulationBody)，由“监督机构”去处理、协调“供水者”与“消费者”之间的问题，而政府则可将工作重心转移到组织制定政策、法规和规划上。