美国西部水资源分配及水权

1水资源分配和水权体系的必要性

概述

与其他资源不同，水资源是一种可由降水来补充的可再生性资源。降水补源往往是不规律的，有些供水可能是以远远超出可补充的速度抽取地下水来实现的。随着供水需求的增加和水资源短缺的出现，水资源管理越来越重要。有效的管理政策需要一个进行水资源分配和水权管理的系统，这个系统认可私人对公共资源的利用。随着对有限水资源供给需求的不断增加和用水竞争的日趋激烈，要实现社会目标，就需要实行水资源公共管理。水资源管理系统应具有灵活性，以适应用水目标和优先权的不断变化。

可利用供水的竞争

在世界干旱和半干旱地区，维持生命和支持经济活动的水资源供给必须依靠河道中流淌着的地表水和地下水流域中汇集的地下水。这些可供水在数量和时间上都是有限的。不论是河道内用水还是非河道内用水，其需水曲线与供水能力曲线往往并不一致。当水资源在时间或数量上出现短缺时，往往会发生各类用水需求之间的竞争。随着时间的推移，新的需求会不断产生，水资源管理政策也会因社会价值观变化而改变，有关供水的竞争可能还会加剧。

在美国西部的干旱地区，水权是财产权，与其他财产权有着相同的特性。要实现这些水权所对应的利益，水权就需有一定的确定性。该确定性应与合理的计划和经济的投资相适应。随着针对短缺性水资源的竞争性需求的出现，分配体系和水权管理的效益必将体现在价值平衡和使用权量化上。

日益加剧的短缺

水资源短缺通常从供需关系角度来量化。当需水量超出可供水量时，就会造成短缺。此外，可供水能力还必须与需水量在时间上相一致。在多雨季节也许会出现供给过剩，而在旱季则可能出现短缺而不能满足需求。同样，在干旱年份可能会发生短缺，而在其他年份则会有充足的供给。短缺的原因可能是蓄水和其他设施开发不足，不能有效存蓄、输运和分送水资源。

全世界对水的需求在增长，而可供水量是有限的，且因年而异，短缺现象在不断加剧。粮食需求加大了许多干旱和半干旱地区的灌溉需求，城市化和工业化以及其他用水需求的竞争也增加了对水资源的需求，因此，水资源短缺现象必将更加频繁地发生。

高度工业化地区很难避免水资源短缺。加利福尼亚州最近经历了其第五个连续的干旱年份。水资源短缺迫使城市社区的用水减少了大约２５％，而一些农业地区则基本上得不到灌溉用水。当然，也有一些地区则由于各自的水权而没有受到水资源短缺的影响。

地下水超采

在地表水之外，地下水也是水文循环的一部分。但是，地下水的使用权与地表水可能并不相同。西部各州大多将地下水纳入水权管理程序。在开发一个普通地下水流域时，相互竞争的用水常常导致超采情况的发生。当每年地下水净抽取量超出地下水流域安全产量时，通常将其定义为超采；而每年在不造成不良后果的情况下可以抽取的水量则定义为安全产量。这两个术语都是建立在长系列供水平均值基础上的，包含丰水和枯水两个概念。当遇到一个枯水年或枯水系列，地下水储量相应减少，并显现出发生超采倾向时，“超采”等术语常常会被误用甚至滥用。通常，地下水储量在干旱年份会减少，而在湿润年份得以恢复，这与地表水库运作方式完全相同。在给定的具体年份或短系列年中，地下水位下降所反映出的水资源供需不平衡本身并不表明超采现象。只有当地下水抽取量长期超出可补给量时，才可以称作超采。这时，就必须实施水资源补给工程，否则，持续超采会带来不良影响，有些影响甚至可能是不可恢复的。

无法缓解的超采会引起地下水位下降，从而带来供水投资和运营成本增加等严重的经济后果。储量有限的地下水流域可能会枯竭；地下水位的下降，还可能导致低质量的水进入地下水流域，特别是沿海地下水流域还可能会受到海水的侵袭。

污染控制

污染是指由污染物引起的供水质量改变，它会给兴利用途的供水带来不合理影响。过去，地表水曾一度被用于稀释和输运废物。在水资源有限的地方，兴利用水受到不良影响的时候可能会出现水质下降。必须实行污染控制，否则，某些类用水将可能被削减，而且为满足不断增长的需求而进行的水资源再利用也将无法实施。

有一类污染是由于回流和排水增加了天然供给水源含盐量而造成的。当水资源被引取并用于农业灌溉时，排水回流到河流中，溶解性的固体总量就会增加。每一次水资源的再利用都会增加矿物质含量。水资源分配系统应当能够处理污染问题。水污染控制和水权管理的功能应当赋予同一个管理机构。加利福尼亚州就是这样执行的。污水排放许可要考虑水体接收排污后水资源的用途，同时，水权许可还要考虑回流、水体污染物自净能力下降以及其他水质要素对水质的影响。)

土地利用控制

兴利用水（特别是灌溉用水）的水资源分配与土地使用的行政决策是相互影响的。没有充足的水资源支持农业经济，其土地使用分区布局是无效的。同样，农业用地的城市化也会减少灌溉用水需求，影响水资源工程运作方式。

通过有效的土地管理进行土地利用控制，可以为增加水资源供给创造机会。林区、灌木区和草原地区是水资源供给的重要来源，会影响水质和水量。这是因为水渗入土壤表层，植物从土壤中吸取水分并通过蒸发运动将其释放到空气中。

水资源分配需要有灵活性，以便土地利用发生变化时能相应改变水资源分配。土地－水资源联合利用计划就是这一需求的体现。例如，加利福尼亚州在过去几年中，城市以每年超过１００００ｈｍ２的速度替代着灌溉农业区。城市化对当地水权的影响有两类，一类是原先的灌溉供水直接被用于城市用途，对原有水权不产生影响；另一类，城市地区的供水机构和来源是与原农业地区不同的，这时，原灌溉供水的机构所拥有的水权就可能超出现有需要。而那些因城市化被取代的农业，大部分又在其他地区重新安置下来，并再次去争夺有限的地表水和地下水。

在特定地区，用水是否便利会直接影响当地的土地价值和土地销售的难易程度。当特定农场土地上的用水权被确认时，该农业的价值远远大于旱作农业的价值。这一差别会影响私人部门的投资决策和政府的项目计划。

2变化着的优先权

概述

西部各州大多数水资源分配系统都认为，维持生命所必需的家庭用水在水资源利用中具有最高的优先权，灌溉用水通常居于第二位，工业用水、鱼类和野生动物及其他用水则具有较低的优先权。社会价值观会因时而易，这样就可能产生变更用水优先权的需求。作为已开发水资源主要消费者的灌溉农业常常会遇到这类有关优先权变化的问题。同时，随着西方社会变得更加富足，渔场和环境需求等河道内用水的价值也会越来越高。当水资源分配系统不能相应地在优先权上适应变化时，就会不断出现有关优先权的冲突。

浪费与不合理使用

法律法规和法庭判决一般规定，水资源不得浪费和不合理使用。但问题在于，何为浪费？通常认为，水资源引取、输运和分送过程中难免发生损失，没有任何绝对的判断标准可以说明能够或应该采取什么措施来减少或防止损失。不同类灌溉作物需要的用水量会相差很大，耕作及灌溉制度也会影响合理引取和利用的水量。利用地表径流来稀释废水排放或运输污染物通常被认为是一种不合理使用。

在一些情况下，水权管理程序会考虑存蓄、运输和使用所带来的水资源损失。水权许可通常也都考虑这一合理性原则，即：允许水资源损失。

所有权和使用权

水资源所有权是水资源分配、水资源使用权以及水资源利用的基础。水资源是有限的可再生资源，因此，其管理、控制和利用的管辖权被授予国家的独立管理机构及其分支。在美国，该项权利归属于各州。在西部各州，州法律法规都宣告，其边界内的水资源为公众或州所有，而水资源使用权则从公众所有权中分离出来。各州这种权利的特点和实质会有所不同。当各州的权利与国家利益冲突时，就会出现与联邦体制相关的问题。当联邦的权限和行动危及各州有关水权的法律程序和固有权利时，会引起水权的不确定性。

国际义务

当国家利益成为被关注的问题，或出于国际礼让的原因，国际性水资源会以一定方式加以分配。这往往又会影响所涉及州的水资源分配和水权。例如，１９４４年墨西哥和美国签订的《墨西哥水资源条约》就涉及到了科罗拉多河、里奥格兰德河及蒂华纳河的水资源。在该条约下，墨西哥每年分享科罗拉多河的１５０万英亩英尺水资源。这一决定使得流域内各州的合法水权总量在很大程度上超出了供给能力。１９４４年条约的优先权使有关州政府之间以及水权拥有者之间的水资源分配面临着危险。

其他联邦－州政府司法问题

水权的双重主权性会引发相应的法律问题。当联邦的有关法律置于州政府法律之上并涉及同一水权时，水权的不确定性就出现了。联邦对州际可航行水域拥有司法权，就是影响州政府司法权下的水权的一种国家权力；美国高等法院判决，批准各州拥有除明显与国会决议相冲突以外的水权，同时要求联邦垦务工程需取得相应州政府的水权许可。

高等法院还对与联邦行为有关的各州法律进行了其他限制，包括对联邦土地和将来联邦用地的保护。此外，印第安人保留地的水权也是在联邦法律下产生并独立于州政府法律而存在的。这些印第安人保留地的水权是由合约或联邦法令规定形成的，即使它们未被履行或已被开发利用作其他用途，也不会被削弱或破坏。高等法院支持联邦政府建立印第人保留地水权，这是针对州政府水权管理许可的与之相竞争的水资源利用而提出的。联邦与州政府水权系统的冲突造成了一些水权的不确定性，而这一问题至今仍未解决。

州级水资源分配体系

美国的水资源分配体系和水权是各州以各自的形式发展起来的。州政府层次的集权化控制是水权管理的一个基本特征，它在西部比东部各州表现得更为明显。西部干旱和半干旱地区各州随着用水量的增加而发展形成水权的正式体系。各州宪法和法令宣告，各州内的水资源属于公众或州政府所有。

在州政府水资源所有权下，水权是一种对水资源的使用权。该权利不是对水资源整体的所有权，而是一种用益权。尽管水权不是对水资源完整的财产权，但水的使用权在本质上也可看作是一种财产权，非经过合法程序是不能被损害的。西部各州发展起来的水权管理系统是各自独立的，没有两个完全相同的系统，但它们有很大的相似性。