“大都市水利”的理论与实践问题的探讨

0．引言

中共天津市委七届七次全体会议提出，天津要在新世纪中建设成为现代化的国际港口型大都市和中国北方重要的经济中心。这一发展目标的确定，为新世纪的天津水利工作确立了新的目标，提出了新的任务。为了适应天津市在新世纪中所确立的总体发展目标的要求，天津水利工作应立足现实，放眼长远，按照大都市水利的总体思路和模式全面统筹与科学规划各项工作安排，通过扎扎实实和卓有成效的水利实践活动为天津市的国民经济持续稳定健康发展和社会综合进步提供水安全保障。

本文主要内容分为两部分，第一部分针对“大都市水利”的提法，探讨其概念体系，包括其概念与主要内涵、涉及的范围以及应达到的目标；第二部分结合面向新世纪的天津市水利工作实际，探讨“大都市水利”的若干实践问题。

1．关于“大都市水利”概念的初步探讨

1．1“大都市水利”的概念及其内涵

“大都市水利”的概念，即其思想内涵的浓缩，可以概括为：

以促进大都市的国民经济可持续协调发展和社会综合进步为目标，建设与管理城市水安全保障体系。

对于上述概念的内涵，可以做如下的进一步详细分析。

大都市的发展，可以归纳为两方面的发展。一是国民经济的可持续协调发展，其含义为：首先，国民经济的发展既要满足当代人不断增长的物质文化需求，又不威胁子孙后代的发展需求，即经济的发展具有可持续性；其次，国民经济在发展过程中要保持不同产业部门、同一产业内部不同产品部门之间发展的相互协调，即经济的发展具有协调性。二是社会的综合进步，其含义为随着社会生产力水平的不断提高和经济的不断发展，大都市的科学技术水平、国民教育体系水平和国民卫生体系水平、社会文化事业水平、城市建设与运行管理的基础设施体系水平和人口总体素质不断提高。

大都市水利，就是为了实现大都市的上述发展目标而建设与管理城市水安全保障体系。具有中国特色的大都市水利，应紧密围绕着当代中国所面临的三大水问题而展开其全部工作。基于此考虑，大都市水利的主要内容可以概括为：

（1）按照可持续利用自然资源的原则，科学合理地向大都市提供充足必要的水资源；

（2）按照可持续使用自然环境的原则，保护与不断改善大都市的水环境质量；

（3）按照保障都市安全的原则，建设与管理都市防洪除涝安全体系。

上面三方面中，（1）解决大都市可能遇到的干旱缺水问题；（2）解决大都市可能遇到的水环境恶化问题；（3）解决大都市可能遇到的洪涝灾害问题。

1．2“大都市水利”的范围

“大都市水利”的范围，大致应包括如下几方面的内容：合理配置水资源，妥善保护水环境，构筑与管理城市防洪除涝安全体系。

1．2．1合理配置水资源

包括工程性配置措施与非工程性配置措施两方面内容。工程性配置措施指兴建、管理并维护各类供水工程设施的正常运转、研究与开发各类节水科学技术、研究开发与生产各种节水器具。非工程性配置措施指利用供水设施计划性地向大都市及其附属城郊地区供水、促进节约用水，推广使用各类节水科学技术与节水器具。

大都市的全部用水，按其使用性质大体可分为三类：一是人口生存用水，二是人口生活用水，三是各类产业生产用水与生态用水（此处的“生产”应从广义上理解，既包括物质资料的生产，如第一、二产业的生产，又包括劳务的生产，如第三产业）。大都市的特点决定了上述三类用水的用水量都比较大，水的自然需求相对于可能供给来讲是处于高比例值的非均衡状态，因此，大都市的供水工作难度较大，比较复杂，针对不同的用水需求，供水工作应该通盘考虑，统筹规划。大都市供水工作总的原则应为：绝对地确保生存用水，合理地保证生活用水，导向性地满足生产与生态用水。生存用水是人维持生命的正常生理需求，对此部分应绝对确保；对于改善生活质量的各类生活用水，应按照均衡处理，以供定需的原则合理地加以保证；对于各类生产与生态用水，应按照发展节水型产业和美化环境的宏观目标，具有导向性地加以满足。

对于合理配置水资源中的节水问题，其核心应该在于提高水资源的使用效率。在这方面以往的做法主要是大力宣传节约用水的重要性与必要性，希望通过道德软约束的力量唤起公民普遍的节水意识。然而，在市场经济条件下，道德软约束总不如经济约束、法律约束和行政管理约束等硬约束方式更为有效。因此，大都市的节水工作的重点应考虑逐步完善相关的经济措施、法律法规措施以及行政管理措施，充分运用经济杠杆、法律法规杠杆和行政管理杠杆等加强节约用水的硬约束力度，达到强化社会普遍的节水意识、推广使用各类节水科学技术与节水器具的目的。

在实际工作中，工程性配置措施与非工程性配置措施往往是紧密相连，交互进行。

1．2．2妥善保护水环境

一般而言，自然资源系指人类在生存、生活和生产过程中所使用的自然物质，经过人类的使用之后，这种自然物质要么被消耗掉，要么改变了原有的存在形式（即其物理性质或化学性质发生了改变）；自然环境系指人类生存、生活和从事生产活动所处的外部所在或外部所在中的自然物质。人类的实践活动不直接使用环境，但却可以影响环境甚至改变环境，同时环境的改变也会影响到人类的实践活动乃至人类的生存状态。从这个意义上讲，水既是一种自然资源，也是一种自然环境。各类湿地、河道都是大都市中水环境的组成部分，应该成为大都市中一道亮丽的自然风景。

妥善保护水环境，主要包括两方面的内容，一是保护好现有的质量较好的水环境，二是逐步修复已被破坏、污染的水环境，恢复水作为自然环境的组成部分本应有的清洁面貌。大都市的水环境保护所面临的主要问题体现在水环境的保护往往容易和经济社会发展的现实利益产生矛盾，水面处于不断减少的趋势，水环境受到来自生活和生产等方面的多种污染，治污量大，治理污染需要综合采取各类相关的工程技术性措施以及与经济手段、法律手段和行政手段相关的非工程性措施，水环境治理还应包括城郊农田水利工程和水土保持工程，在大都市中，治理水环境还应与保护水资源，提供不同用途的水源相结合。

1．2．3构筑与管理城市防洪除涝安全体系

大都市在政治、经济、文化等方面通常在国家中具有重要的地位。大都市中存在着大量的社会财富，这些财富或者以资金的形式存在，或者以不动产的形式存在，因此，大都市的安全与稳定在国家的政治生活与经济生活中是极其重要的。其中，水安全已经成为保障城市安全极为重要的一方面内容。作为确保大都市水安全的重要手段之一，构筑与管理城市防洪除涝安全体系，高标准地保证（主要体现在高标准）大都市抵御洪水侵袭的能力意义重大。对于构筑与管理城市防洪除涝安全体系，也应从工程措施和非工程措施两方面着手，确保防洪工程质量，强化防洪非工程措施。

1．3“大都市水利”应达到的目标

“大都市水利”不是传统意义上的相对独立发展的水利，而是在大都市国民经济和社会发展“一盘棋”中与其它各部门密切相关的水利。“大都市水利”的治水思路将传统的工程水利思路扩展到包括资源水利和环境水利在内的系统化治水思路，从理论上看，是当代系统科学和系统工程思想方法在大都市水事务宏观管理中的应用。对于“大都市水利”的目标，可以从外部保障目标和内部运行目标两方面来分析。

1．3．1外部保障目标

“大都市水利”应达到的外部保障目标指“大都市水利”存在、发展与完好地发挥其作用所应该具备的外部环境，大致应包括如下方面内容：

通过实施大都市水利普遍提高社会的水意识。政府部门和社会应调整对于水利部门的传统看法，将水利行业视为促进国民经济和社会综合发展与进步的一个重要的资源行业，将对水利行业的投资不仅仅看成是纯粹的社会公益性投资，而应看到水利行业的特殊产品给经济和社会所带来的直接与间接效益和回报。在制定区域经济和社会发展规划与计划时，要充分考虑到来自水方面的约束。

通过实施大都市水利，最终形成大都市水务管理体制，从而实现大都市水管理体制的科学化与规范化。综观当代世界上所有的先进国家、经济发达国家，其水务均为一体化管理，通过一体化管理做“大水”文章。一些发展中国家或生产力落后的国家，则普遍采用分割管理水的体制。我国正处在由发展中国家向发达国家跨越和发展的过程中，社会生产力的不断发展呼唤着逐步调整生产关系中不适应生产力发展要求的部分。大都市中的水体作为都市自然资源与自然环境的重要组成部分，应通过对其施加的有效宏观管理，充分发挥水体的综合效能，以促进生产力发展，提高居民生活质量，推动社会进步。为达到这一目的，从当代系统科学的角度讲，应对都市水体实施综合性、全局性、集中性、统筹性的宏观管理，而适应这一管理的最佳模式即为大都市水务管理体制。

1．3．2内部运行目标

实现“大都市水利”的内部运行目标可以概括为：管理工作系统化，水利行政法制化，资源配置最优化，信息处理自动化，队伍结构合理化，工程建管规范化，工程施工机械化，水利经济集约化。

2．以“大都市水利”思路指导天津水利实践活动

2．1天津市的水问题现状分析

天津市特殊的地理位置决定了其特殊的水资源与水环境的时空分布特点。从总体上看，目前天津市在发展中面临的主要水约束问题可以概括为洪涝灾害、干旱缺水和水环境恶化并存。

2．1．1关于洪涝灾害问题

由于天津处在海河流域的尾闾，一旦上游地区或本市发生大洪水和特大洪水，洪水将在短时间内集中通过天津的七条主要河流入海。洪水从天津市过境在时间上和空间上具有集中性，这种集中性不可避免地给天津市造成洪涝灾害损失。

有效解决洪涝灾害的问题素来在天津水利全面工作中倍受重视。近年来，无论是资金投入还是工作量的投入规模都较大。目前，天津市的城市防洪规划已经通过了水利部的审查和市政府的批准。在逐年的治理实践中，水利部门已经摸索出了一套按照轻重缓急不同、按照投入的资金量不同逐步进行治理的思路，这套治理思路已经被实践证明是正确的和切实可行的，目前按照这套思路进行治理的目标正在逐步实现。1998年，天津市提出要首先建设城市中心区防洪圈，以保证在遇到特大洪水时城市中心区域不出危险。通过城市中心区防洪圈的建设，使堤防的高度可以达到抗御200年一遇的洪水要求。此外，预计今年可以使海河干流、北运河、子牙河的过流能力恢复到规划设计标准，同时水利部门正在努力使永定新河、独流减河的过流能力尽快恢复到规划目标。经过多年的实践探索，目前天津市在建设城市防洪体系的治理思路和治理规划上都已经比较完备，正在按照规划要求按部就班地实施以解决威胁天津市的洪涝灾害问题。

2．1．2关于干旱缺水问题

随着海河流域上游各省市的经济和社会发展对水资源需求的不断增大，海河流域上游各省市兴建了大量的拦蓄水工程，这些拦蓄水工程几乎将山区、半山区所能够产水的水量全部拦截，据统计其拦蓄水能力达到260亿立方米，由此导致在正常情况下几乎没有下泄水量。这种状况对天津市所造成的直接影响是使天津市常年处于干旱缺水的威胁之中，并开始影响和制约了天津市的经济与社会发展。即使考虑到引滦入津工程每年给天津市带来的10亿立方米左右的输水量，从总体上看也不能保证天津市的全年用水量。随着天津市经济和社会的进一步发展，全市的生产、生活与生态用水量要大幅度增加。按照75％的保证率计算，预计到2005年，天津市年缺水量将达到7．5亿立方米；如果按照95％保证率计算，预计到2005年，天津市年缺水量将达到12亿立方米。因此可以说，在一个相当长的时期内，天津市的经济与社会发展将面临着水资源十分短缺的局面，水资源的有效供给不足将成为天津市经济和社会发展的硬约束。

干旱缺水的问题长期困扰着天津市的发展，至今还没有得到妥善解决。在80年代初期引滦入津工程完成不久，局限于当时的认识，很多人认为引滦入津工程已经解决了天津市经济发展和人民生活的用水问题，认为天津市水的供求矛盾已经解决。而实际上作为大城市来讲，75％的保证率不能保证天津市在连续干旱的年份用水的需求。随着时间的发展与推移，这一问题得到了证实。在引滦入津十七年以后，连年的严重干旱迫使第六次引黄河水进天津以缓解用水之急。尽管从根本上讲，南水北调将成为天津市的第二大相对稳定的水源，使天津市的供水保证率达到95％，从而基本保证天津市的用水问题。但南水北调工程来日方长，从现在算起，至少到2010年以前，天津市的用水问题仍然是需要得到迫切解决的一个重大的现实问题。

多年来天津市在解决水源方面的资金投入远比不上防洪的投入量。“九五”期间天津市在防洪工程及其附属设备设施等方面的资金投入在24亿元左右（尽管这个投入还不能满足防洪工程建设的需要），而在引滦入津工程和其它供水工程上的投资则不到4亿元。因此，采取多方面的有效措施，解决天津市面临的严重干旱缺水问题是一个迫在眉睫的重大问题。

2．1．3关于水环境恶化问题

由于天津市处于海河最下游，因此从上游流入或流经大津市的水清洁程度较差，基本上无法为天津市各行各业生产和人民生活所直接使用。尽管天津有着全国最大的污水处理厂，但由于历史的与现实的多方面因素的制约，目前天津市的污水还不能得到充分有效及时全面的治理，从而使得天津市的水环境状况不如人意。

解决水环境问题的根本目的是要使天津市的所有河道、沟渠常年清水流淌，构成城市一道亮丽的水环境风景线。对于天津市这样一个长年干旱缺水的城市而言，如果试图依靠丰沛的水资源来解决水环境问题是不现实的。“问渠哪得清如许，为有源头活水来”的治理思路对于天津市来讲，实施的难度较大。即使是南水北调实现以后，如果有了12亿立方米的南水北调水量，加上引滦入津工程10亿立方米左右的水量，供城市的水量将接近22亿立方米，但是也不能完全满足天津市的生活、经济和社会发展对水的需求，更不可能保证天津市的环境用水。虽然污水处理包括中水利用，能够节约大量的水资源，但是试图依靠利用经过处理的中水，达到使市区周边的河道的水清起来和活起来的目标是很困难的。充其量是通过充分发挥现有的两大污水处理厂和将来新建的污水处理厂的作用，使处理之后的污水能够解决城市挤占农业用水的水量，从而缓解农业缺水的局面，而环境水当另觅出路。

天津市目前存在的水问题表明，考虑天津市今后的发展，规划天津市的水利工作，要以有效解决洪涝灾害、干旱缺水和水环境恶化这三个问题为核心，既要区别对待，又要统筹考虑，以大都市水利思想为指导，安排规划好天津市在新世纪初叶的水利工作。

2．2充分发挥区位优势，搞好大都市水利，解决天津的水问题

和国内同类城市相比，天津有自身充分发展的余地和潜力，有着其它城市所不能比较的优势。天津水利工作应该以大都市水利的思想为指导原则，围绕天津市的潜力和优势大做文章，在工程措施和非工程措施方面，都要力图突破传统思路，开创新观念，充分发挥潜力，充分利用优势。

当前，天津水利的重点工作除了防洪、城市供水、污水利用这些内容以外，应强调注重解决水资源短缺和水环境恶化的问题。

2．2．1建设节水型城市

天津作为资源性缺水城市，必须坚持开源与节流并重。我们在积极进行南水北调前期工作，争取早日实现南水北调，为天津开辟第二水源的同时，必须狠抓节水，把天津建设成为节水型城市。

天津节水尚有较大的潜力。如何把天津建成节水型城市，应从以下几个方面着手。

首先要建立统一的政府节水管理部门，改变目前政出多门的现状。

第二要对节水建立相关的法规。使节水工作有法可依，水行政主管部门依法管理全社会的节水工作。

第三，合理调整水价，利用经济杠杆的作用，加大节水力度，提高全社会的节水意识。

第四，结合提高水价，使用行政和市场相结合的手段大力推广节水技术和器具。

第五，新建住宅楼、办公楼一律安装中水道。利用我市已生产使用并在全国领先的膜污水处理技术，并不断利用最新技术提高中水利用普及率。

第六，自来水厂等水生产大户，要减少水生产过程中的浪费，达到国际先进水平。管网漏失率要控制在10％以下。

第七，工业用水重复利用率和万元产值耗水量应达到国际先进水平。

第八，结合我市特有的坑、塘、洼、淀和湿地面积大的优势，建设雨洪利用工程。

第九，大城市的农业发展，结合种植结构的调整，全面推广节水灌溉技术，发展节水高效农业。

2．2．2美化水环境

天津市今后经济发展的战略是东移战略，通过东移建立一个沿着渤海湾、海岸线长152多公里的滨海新区。要改善水环境，就应充分利用濒临渤海湾的优势，在利用海水上做文章。要发展大都市水利，就要在做好前述的防洪、供水、排涝等问题的前提下，考虑天津市得天独厚的地理优势，考虑到面临渤海湾的优势，考虑到滨海地区的水脉走向优势，在水利工作中充分利用这些优势。

从地理形势上看，有三条大河口构成了滨海地区的水脉走向。在北部有永定新河，中间是海河，南部是独流减河，三河中间所连接的大部分是盐滩。中间的海河二道闸建成以后，下一段是为了未来通航做准备的。从天津市的长期发展目标上看，海河二道闸以下要建设码头，利用海水通航搞内河航运。就目前而言，海河二道闸以下的河道里的海水是清的，因此，对于这个特点应该充分予以考虑。目前，从永定新河到独流减河，所有的盐池子靠内侧的部位和靠外侧中间的那些纵横交错的沟渠中的水都是湛蓝的。而穿过去的这些河道则都是污水，其中有南大排污河、北大排污河。这些排污河又跟周围塘沽、汉沽、大港的那些污水汇流在一起构成了很多的“龙须沟”，从天津市的实际情况出发，改变这种状况应该考虑利用海水。如果充分考虑了将海水作为整个滨海新区今后一些工业企业的循环水来使用，就必然要做引水渠道，如果由此能够和海河沟通、和海河两边一直到两个河口之间的盐滩中的沟渠沟通，那么这一带的整个水环境就会变化了。由此可见，从水环境改善的角度来考虑海水的利用可能对整个滨海新区今后的发展带来比较大的影响。对于海水进内陆可能导致两岸的土地盐碱化、造成盐碱化侵蚀的问题，水利科研所已经研究可以通过采用专门的防渗处理方法加以解决，该方法已被实验证明是完全有效的。

如果能够通过工程手段把滨海地区的河网化沟通起来，那么不仅使滨海地区的水环境得到根本的改善，而且将给该地区带来巨大的经济发展后劲。利用水面进行内河航运的经济价值是非常可观的。尤其对于天津来讲，把低洼地充分利用起来之后，使滨海新区能象荷兰的阿姆斯特丹和鹿特丹一样具有非常方便、发达的水路，或者使之成为东方的威尼斯，将对于增加天津港口的吞吐量、扩大内河航运、改善天津的水环境、解决水资源紧缺的问题等起到重大作用。不仅如此，还能加大滨海地区的排沥能力。由于滨海地区平均海平面大体在1米左右，有的地方甚至低于海平面，因此经常出现降雨造成淹泡时间过长的局面。如果滨海地区的河网化能够达到进出非常方便，则在排沥上也能够解决很大的问题，从而解决了城市受洪涝威胁的状况。这就从根本上使得滨海新区今后经济发展的大环境得到了保证。

大都市水利必须使水利和其他各行各业结合起来，并且更好地为各行各业服务。解决淡水资源紧缺的问题是为了满足各行各业用水的需求；搞防洪建设是为了保护整个社会不受洪水的侵袭，是为了整个城市的稳定；搞海水的利用，同样是与滨海地区经济的发展乃至航运是结合的。为适应时代发展的要求，天津水利工作应以大都市水利为指导思想，与其他行业密切配合。充分发挥水利的基础产业与基础设施的作用，为城市发展战略的实现增添光辉的一页。

3．结束语

本文第一部分针对“大都市水利”的提法，探讨其概念体系，包括其概念与主要内涵、涉及的范围以及应达到的目标；第二部分结合面向新世纪的天津市水利工作实际，探讨“大都市水利”的若干实践问题。为了满足社会生产力的发展和社会综合进步对水的需求，天津市的大都市水利实践活动应该努力地从体制上、机制上和工程技术措施上把覆盖整个城市区域（包括城郊地区）的防洪、供水、水资源紧缺和水环境恶化的问题统筹考虑，把海水利用和淡水利用相结合的文章作好，体现大水利的思路、实现大水利的价值，从而使城市的整个水环境有一个根本性变化，使全市的水都是清澈的，真正体现大都市的特色，进而促进生产力的发展，为把天津建设成为国际化大都市做贡献。