实现黄河治理与社会经济和生态环境的协调

1 引言

2001年6月12日，汪恕诚部长在黄委干部大会上，针对21世纪的黄河治理与开发，提出了“堤防不决口、河道不断流、污染不超标、河床不抬高”的4项具体目标和任务 。针对这4句话20字，黄委干部、职工开展了认真学习和讨论。比较一致的意见认为：这四句话既形象又全面，既是黄河洪水、断流和生态问题的高度浓缩，又是21世纪我们要着力解决和为之奋斗的目标，是21世纪全国人民对黄河工作的全面寄托和期盼。

但是也有的同志认为，“堤防不决口、河道不断流”目标太低了，我们现在已经实现了，没有必要定为21世纪目标。“河床不抬高”目标太高了，我们多年的研究结果证明，河床不抬高是不可能的；黄河的天然特性就是淤积抬高、泛滥决口，再淤积、再抬高，再泛滥、再决口，从而形成了广阔的黄淮海平原。“污染不超标”不是我们的事，我们管不了；现在的问题是环保部门管排污收费，城建部门管城市污水处理厂建设，我们只能管监测……

还有的同志认为，“堤防不决口、河床不抬高”，是人与水争地的体现，不符合人与自然、人与洪水和谐共处的现代防洪理论；“河道不断流、污染不超标”，容易被人理解为：河道只要有几个流量就行，水质只要达到农灌、生活、工业等经济用水标准就行，21世纪的水生态修复和水环境保护没有体现。

本文认为，一些同志的意见很好，也很对。但对汪恕诚部长的四句话目标不能简单的、机械的、片面的去理解、去分析。

2 关于“堤防不决口、河床不抬高”的目标和理论问题

2.1 目标问题

“大堤不决口”的目标是否太低了，搞黄河的人大多数都很清楚，那就是我们虽然确保了黄河下游大堤半个多世纪的不决口，但我们并没有解决黄河下游“小水大灾”和“横河”、“斜河”直冲大堤、险工的“冲决”危险，我们也没有解决黄河下游“二级悬河”发展和稍有不慎就可能出现“顺堤行洪”的可能；同时，黄河下游两岸大堤自1958年以来从没经受过20000m3/s以上洪水的考验，自1982年以来连10000m3/s的洪水也没有经受过。因而，确保黄河下游两岸大堤，在标准内洪水通过时不决口的目标并不容易。事实上，近年来黄河下游已经连续多年出现“小水”抢险的局面。

黄河下游“河床不抬高”的目标是否太高了，这可能需要费一番周折才能说清楚。除1955年全国人大通过的黄河规划之外，之后的研究、规划等工作，以及各方专家提出的治河方略，几乎无一例外地没有人提出过黄河下游河床不抬高的对策。80年代研究的黄河下游输沙入海需水量200多亿m3，是在每年允许下游河道淤积4亿吨泥沙的前提下提出的；“8·5”攻关课题《黄河治理与水资源利用研究》和《黄河的重大问题及其对策》提出的冲沙入海需水量，也都是在允许黄河下游河道有一定的淤积和抬高情况下做出的。可见，黄河下游河床不抬高目标的实现的确太难。然而，事物的发展又总是一分为二的，当我们提出黄河下游河道不淤积抬高的时候，实际上的黄河下游河道已经淤积抬高到了“不需要抬高就能解决淤高”的状态。

首先是，目前的黄河下游河道已经高于两岸地面3~5m，甚至10m；已经高于南水北调东线连线上的海河、长江等河道水位40多m。这样大的高差与水头，对于排泄黄河泥沙来讲，应该说是有足够动力的。第二是，90年代以来黄河花园口断面的平均输沙量仅有8亿吨，河口利津断面的平均输沙量仅有3亿多吨，已经接近或小于三角洲地区淤进与蚀退的平衡极限。当然，这里面既有水土保持和生态建设的作用，也有水沙系列偏枯和水库拦蓄泥沙的影响。第三是，黄河上中游地区的水土保持和生态建设，又一次全面的、大规模的拉开了序幕，入黄泥沙在本世纪中叶控制在8亿吨甚至更少一点的目标是可以实现的。

也许有的专家会说，你说的下游处理泥沙方案与我们过去搞过的“大放淤”没有什么区别，实践证明根本行不通。然而，我们不能静止地、一成不变地看问题，我们必须学会用发展的变化的眼光看问题。为什么这样讲呢，因为那个时候的“大放淤”对放淤接受区的生态环境可能是“大破坏”，对社会经济和人民生活可能有害无益。而我们现在的“放淤”，也许可能就是对当地及周边地区生态环境的改善，对社会经济可持续发展贡献。问题是黄淮海平原的生态环境状况已经发生了巨大变化，由严重的洪、涝灾害频繁变成了严重的地表缺水、地下“漏水”灾害；社会经济的需求情况也发生了巨大变化，由贫困的温、饱型变成了或即将变成为以水环境及生态环境优劣为标志的健康、享受型。需求导向的巨大变化，是我们重新配置黄河泥沙和实现洪水、泥沙协同资源化的重要条件，也是恢复黄河泥沙延展陆地、改善湿地、填充洼地本来面目的重要基础。对此我们应当给予高度重视。

2.2 理论问题

自然情况下的洪水具有两面性，一方面它是维系自然环境和生态系统正常运行不可缺少的自然过程。如洪水泥沙具有扩展陆地、改良土壤和维持湿地、湖泊及海洋生态系统良性发展的作用；另一方面它又是威胁人类生存和经济发展的主要灾害。长期以来人们试图通过建筑堤防、整治河道、围湖造田、疏干湿地等方法，扩展自己的生存和发展空间，并力图彻底避免洪水灾害。然而人们在不断加高堤防、疏浚河道的同时，非但没有减轻灾害损失，而且还加重了一系列的生态环境问题，严重地影响人类社会的可持续发展。如，湿地消失、河流水生态环境恶化、生物多样性减少等。同时，从人与水的直接关系上来讲，人是从水中生物进化而来的，人与水具有天然的、不可分割的亲缘和亲近关系。在人类社会即将进入知识经济、休闲经济的今天，人们改善水环境、修复水生态的呼声愈来愈高，为此，专家们提出了用人与洪水和谐共处，解决洪水灾害与生态环境问题，解决防洪工程与水生态、水环境需求问题的理论和方法。

这一理论的基本出发点是：①堤防加高加固，非但没有减少洪水灾害损失，而且这种灾害损失还有大幅度增长的趋势。如美国的密西西比河和中国的长江等；另外，堤防阻断了水陆交替，湿地面积大量减少，生物多样性遭到严重破坏。因而，这一理论认为：完全避免洪水灾害损失是不可能的，也是得不偿失的；合理有效的办法是将洪水灾害控制在一定的频度和空间范围之内，加强洪泛区风险管理，减少洪水灾害损失，化洪水灾害为一定的生态、社会和经济效益。②河道治理，增加了行洪输沙能力，使得洪水滞留时间缩短，水流取向单一，激流与浅滩同时消失，河流生物多样性和湿地生态环境减少，休闲、娱乐和观光、旅游功能降低。同时，整治河道也未能减少洪水经济损失。如，黄河下游河道经过50多年的治理，滩区洪水灾害损失不但没有减少，而且还有大幅度增加的趋势。因而，改变过去河道整治在考虑达到防洪、输沙目标的同时，兼顾水生态修复和水环境建设，也是这一理论的重要内容之一。

依据上述理论，防洪堤防建设不应该片面追求高标准、不决口。然而，对黄河下游堤防而言，提出大堤不决口的目标要求是完全必要的，也是符合人与洪水和谐共处理论的。其主要原因有：①黄河下游艾山以上已有人工泄洪闸、堰3处，总计设计泄洪能力20000万多m3/s，加上艾山以下的泄洪能力10000m3/s，已经比花园口站的千年一遇设计洪峰流量22300m3/s还多。另外还有引水灌溉闸门70多处，设计引水、泄水能力4000多m3/s。有这么多人工可控制的“决口”条件，是不需要用堤防“决口”实现人与洪水和谐共处的。②黄河小浪底水库建成，下游堤顶高程防洪标准已经由不足百年一遇提高到了千年一遇，堤身质量和防洪非工程措施也已经有了根本性的改变。③和谐共处理论不是空洞的、抽象的，而是实现的和切合实际的。对于黄河而言，使用人工有计划的方法和措施实现人与洪水、人与河流和谐共处，是最佳途径。

3 关于“河道不断流、污染不超标”的目标和标准问题

河道不断流是实现人与河流和谐共处、水资源可持续利用和保证生态环境需水量的“形象化”表达方法或者说是标志。并不是说只要河道不断流就实现了人与河流的和谐共处、实现了水资源的可持续利用、河流的生态环境功能就得到了保障。这显然是错误的。那么，人们可能会反过来问，究竟河道里面流多少水，才算是人与河流和谐共处、水资源可持续利用、河流的生态环境功能达到了保障。对于这个问题，我们可以从可持续发展理论的本质上来探讨。

可持续发展的前提是人与自然的协调，这种协调只能是相对的、动态的，维持在一定时空尺度范围之内的，在一定约束条件下才能实现的，而不是绝对的、静止的。不协调、矛盾、冲突是永远存在的、普遍的。从这个角度上讲，可持续发展是一种理论、理想，是人们应寻求的方向，但人类只能在这个方向上力求接近、力求逼真、力求趋同，却不能100%达到。因而，21世纪黄河究竟流多少水，才算是人与河流和谐共处、生态环境功能得到了保障、水资源可持续利用得到了解决，需要分阶段依据社会经济状况、科学技术水平和生态环境质量，以及人们对水生态、水环境的认识水平和需求强度等情况确定。否则，任何强制性的解决办法都是难以奏效的。

水质要达到一个什么样的标准，才算是符合21世纪社会经济发展和生态环境需求，也只能是相对的、动态的，维持在一定时空尺度范围之内的和在一定条件约束之下的，而不是绝对的、静止的和一成不变的。也需要与社会经济发展的不同阶段相协调，与人们的认识水平和需求水平相协调，过高的超越和悲观的放任，都会对可持续发展带来危害。因而，我们需要研究的问题还很多。

4 关于四句话目标的内涵与外延问题

“堤防不决口、河道不断流、污染不超标、河床不抬高”，是黄河治理开发和管理工作的标志性目标，它的内涵和外延包含了黄河工作的所有方面。以“河床不抬高”为例，不能简单地、机械地把它理解为通过拦、排、放、调、挖等单纯的河流、水库工程措施，实现黄河下游河道百年不抬高，而应当把它放在社会经济发展和生态环境建设的大系统，统一考虑上中下游地区的土地资源开发与利用、生态环境保护与建设，以及水利工程运行等方面的综合问题，以求实现黄河水沙资源在上中下游都能服务于生产、生活和生态。“堤防不决口”的概念也不能简单的理解为死守和加高、加固，而应该把它理解为通过河道整治、滩区治理、生态防洪等工程的和非工程的措施，逐步消除“二级悬河”、消除“横河、斜河、滚河”。这是由于黄河的实际情况决定的，这样既可以保护滩区100多万人口和300多万亩耕地，又可以经济有效地实现“大堤不决口”的目标。当然，加高加固堤防也是必要的，而且在有的时候还是至关重要的。

“河道不断流”和“污染不超标”应该说是一个问题的两个方面，也就是水量的使用和水质的治理问题，它们之间既有区别又由联系。对于黄河而言，水资源的开发利用已经达到或者说接近河流水资源可以承受的极限，要实现真正意义上的不断流，也就是实现生态环境功能和河流健康功能的不“间断”，就必须从节水、减污做起，从减少能源和资源浪费做起，从控制面源、治理点源、涵养水源和实施污水资源化做起。而不能仅仅地把它理解为水库调节、水量调度和南水北调等水利工程措施。当然，这些工程措施也是十分必要的和重要的，但我们不能把它当作根本措施来做。

5 关于实现四句话目标的基本思路问题

“堤防不决口，河道不断流，河床不抬高，污染不超标”，四句话的内涵和外延将黄河防洪问题、水资源问题和生态问题构成一个有机的和带有标志性特征的整体，使得我们在解决每一单项问题的同时，必须考虑另外问题的解决或改善，而不能只顾一个方面而忘记或放弃另外的方面。比如，下游的防洪与泥沙治理问题，我们必须考虑在处理黄河洪水与泥沙的同时，改善两岸地区的环境与生态，修复河流、湿地的水环境与水生态；同时，更为重要的还要实施小浪底水库泥沙资源与水资源的分流，实现水资源的清洁、高效和节水利用，实现泥沙资源的合理配置与环境、生态利用，从而遏制黄河下游两岸灌区土壤风沙化和荒漠化的趋势。这样大综合式的目标和方案又该如何实现呢，这里仅提出一项很不成熟的想法，希望能起到抛砖引玉的作用。

大致的思路为：利用小浪底水库的枢纽作用和调水调沙作用，在黄河下游滩区（山东河段可另行考虑）修建与河流并行的输水、输沙渠道。渠道汛期排泄水库泥沙，非汛期下泄清水供给两岸灌区和城市用水；河流美化整治后，发挥生态环境功能和汛期泄洪功能。泥沙资源首先满足河口海岸动态平衡需求，防止海岸侵蚀，并力图依据海上采油和渤海生态需求变化，选择泥沙入海地点和入海量。泥沙资源的第二个需求是：改善河口三角洲及其邻近地区的生态环境，将低洼平坦的三角洲陆地改造成为沙丘高地、良田平地、生态湿地和城镇用地兼而有之、搭配科学的土地形态。沙丘植树用来抵御平地风沙、海潮侵袭并兼做假山风光（参照荷兰的做法）；良田用来耕种和发展生态农业；湿地用来滞涝、防洪，保护生态和候鸟栖息地等；城镇用地要高平，也可以耗用一部分泥沙。泥沙资源的第三个需求是：黄淮海平原需求。尤其是黄河以北海河流域，水资源十分贫乏，地表河流常年干涸、地下水漏斗严峻，生态环境也随之恶化，平原地区的舒适程度显著下降，严重危害可持续发展。合理有效的办法是，将黄河高含沙水资源引入该地区，实施湿地、沙丘生态建设。其中湿地用来补给地下水、修复生态环境和保护生物多样性延续，以及创建休闲、娱乐和观光、旅游景观；沙丘植树用来保护农田、村镇，减少大风灾害和创建假山景观。另外，设想中的泄洪、排沙、供水三用渠道与引黄工程构成自流灌溉系统，可以与南水北调中线和东线结合，大大减少调水工程配套投资；与河道整治工程结合，还可以使其成为保护滩区耕地和人口的屏障，成为遏制“横河”和“斜河”的屏障，成为实施下游河道水流多样化和修复水生态、水环境的配套措施。具体措施可参见《渠化黄河下游河道与黄淮海平原可持续发展探讨》（科技导报2000年第2期）等相关文章。当然，我们也还可以考虑别的思路和措施。比如，直接利用河道输送小浪底水库排泄的高含沙水流，并利用对口丁坝整治游荡性河道等等。

实现汪恕诚部长提出的四句话目标，需要做得事情还很多。比如，水资源的开源、节流、防污、调度等等，防治水土流失的坝系工程、坡面治理、生态建设等等。但更为重要的还是管理问题。依据可持发展理论，在人类的价值体系中，自然资源的价值只是其中的一部分，而不是全部；而且在相当长的时期内，人类一旦将自然资源转变为经济效益，就往往偏爱后者、忽略前者，甚至牺牲前者来换取后者。长期以来，水资源、水环境及其赖以生存的生态环境，被当作无价的公用资源无偿使用，谁占有，谁先下手，谁就获利。这样，不同地区、不同行业和不同利益集团就为加大、加快、加速开发水资源，而“奋不顾身”地“跑部要钱”、争取项目，使得河道淤积、断流、污染，生态退化、生物多样性衰减等等。然而，实质上人类如何对待自然资源和自然环境，是人类如何对待自己的问题，是人类内部部分与整体、眼前与长远、现在与未来、当代与子孙利益的分配问题。因而，我们所做的治河、节水、防污、开源等一切水事活动，表面上是处理人与自然的关系，实际上是处理不同地区、不同利益集团或不同部门、不同国家利益分配的问题。因此，可持续发展和水资源可持续利用、人与自然和谐共处等等，只能是一个法制的过程，不能是一个放纵的过程；只能是人类自觉的过程，不能是一个自然的过程。放任不同地区和利益集团肆意攫取经济利益，就无可持续发展可言。因而，21世纪的黄河管理及其社会参与问题，将是我们面临的最大问题，也是最难的问题。

6 关于四句话目标的修改和完善问题

汪恕诚部长的四句话目标简单、明了，切中了黄河的“时弊”及其要害，既专业又具体，既全面又形象。但这并不能说四句话目标不可讨论、不能改动。事物的发展是多层次、多方面的，我们认识问题也应该多方位、多角度地去观察、去分析、去研究。例如，我们如何使四句话目标社会化，使其成为社会各界的共同认识和理想指南，也许还需要做很多工作，甚至也可能是全面修改或变动；再次，我们如若将四句话目标分解到21世纪的不同阶段，也许还需要不断的反馈和反证。