农村水电管理体制浅析

1.法律法规政策文件对行业管理部门机构职能的规定

新中国成立初期，国民经济刚刚恢复，党和政府就重视农村水电的发展。1953年在水利部设置了农村水电的专管机构。此后水利、电力几分几合，但农村水电及电气化事业始终由水利部门实施管理，这既是历史史实，也是水利事业改革发展的内在要求。

《中华人民共和国水法》规定：“国家水行政主管部门负责全国水资源的统一管理和监督工作。”“县级以上地方人民政府水行政主管部按照规定的权限，负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作。”

《中华人民共和国电力法》规定：“……国务院有关部门在各自的职责范围内负责电力事业的监督管理。……县级以上地方人民政府有关部门在各自的职责范围内负责电力事业的监督管理。”

国务院国发[1983]190号文件规定：“小水电供电的县，建立县一级‘发、供、用’统一管理实体，全面负责电气化工作。”“以小水电为主的县小电网和供电区由县统一管理。”

国务院国阅[1988]72号文件规定：“以防洪、灌溉、供水为主的水电站由水利部负责建设和管理。农村水电站及其供电区由水利部实行归口管理。”

国务院国发[1991]17号文件规定：“小水电要有自己的供电区，建立发、供、用统一的管理体制。”

中编办字[1999]73号文件批复水利部成立农村水电及电气化发展局，行使“指导水利行业的水电管理，组织协调农村水电电气化工作，组织实施水利行业农电体制改革、农网建设改造和城乡同网同价等工作”的职能，和“承办水利部交办的其他事项”等等。

国务院办公厅国办函[2003]15号文件规定，关于启动小水电代燃料试点，由水利部牵头，会同国家发改委、西部开发办提出意见并抓紧组织实施。

80年代末至90年代初水利部颁发的《地方中小水电建设与管理暂行办法》和印发的《农村水电初级电气化县达标县管理若干规定》指出：“地方中小水电及其电网是水利事业的一部分，由各级水利（水电）部门的农电机构归口实行行业管理。”“农村水电初级电气化建设达标县应继续坚持农村水电站（含配套火电）及其电网归口水利部门管理的体制。”

中华人民共和国SL30-2003《水电农村电气化标准》规定：“水行政主管部门是农村水电行业管理部门，要做好农村水电法规政策、资源开发、工程建设、资产监管、市场监督、安全生产、科技进步、教育宣传、现代化建设等行业管理工作。”“各级水行政主管部门应农村水电管理机构健全、职责明确、工作到位。”“应完成农村水能资源规划，建立水能资源开发许可、有偿使用和市场交易制度。”“农村水电设计市场、设备市场、建设市场应规范、透明、公开，监督管理有力。”

上个世纪60年代以来，从中央到县均建立了各级政府领导下的水利职能部门和负责水电建设与管理的机构，并拥有相应的专业科技、管理力量，形成了完整的水利系统水电管理体系。1998年机构改革后，全国水利系统水电管理机构多样、职能配置参差不齐。2003年水利部对全国省、地、县级水电管理机构、职能、人员进行了一次调查，建立了详细的数据库，掌握了各地的农村水电管理实际状况，对重点地区的机构职能建设进行了分类指导。各地普遍重视和加强了农村水电的能力建设，落实了机构和和平台。

2.机构、职能和能力建设

机构要健全，职能要明确，人员要精干，工作要到位。在加强行业管理职能上，要适应形势发展要求，着力加强关系“公共安全”、“有限自然资源开发利用”、“公共资源配置”、“生态环境保护”、“生命财产安全”和“涉及政府社会公共管理的国有资产”等方面的行业管理职能。在加强能力建设上，管理者特别是领导者，要努力认识握和把握事物发展的内在规律，坚持和发扬“负责、求实、献身”的水利行业精神，以不畏艰险的创新意识与勇气去克服困难，以开拓进取的创新眼光与态度去奋发工作，以坚轫不拔的创新意志与信念去探索追求。有为才有位，有位更有为，事在人为。

3.农村水电发供一体的体制形式是农村水电管理体制的核心和基础

农村水电主要是发供一体的体制形式。上个世纪50年代，农村水电是指500千瓦及以下的水电站和送电线路；60年代，是指单机500千瓦、总容量3000千瓦及以下的水电站和送电线路；70年代，是指单机6000千瓦、总容量1.2万千瓦及以下的水电站和相应的送变电工程；进入80年代，是指单站容量在2.5万千瓦及以下的水电站和配套小电网；进入90年代，是指单站容量在5万千瓦及以下的水电站和配套电网，同时一些地方开始举办经营总装机5万、10万千瓦及以上的水电站和配套电网。

几十年来，农村水电资源丰富的省（区、市），普遍形成了结构比较合理的农村水电自发自供电网，供需直接见面，并与国家大电网联网，进行电力电量交换，建立了独立企业法人，按照独立配电公司的体制形式运营。这是被长期实践所证明的科学合理的体制形式，是农村水电管理体制的合理核心和坚实基础。这种体制形式代表了电力工业改革的方向。

但是，自1998年下半年起至今6年来，大电网利用农网改造和电力供应紧张的机会，掀起了先后两轮上划、代管、控股、贱价收购农村水电自发自供电网及其资产的风波，带来严重危害。在大电网自身尚未实行厂网分开，更未实行输配分开，多区域、多层次、多主体的电力市场体系远未形成，电力监管远未到位，技术支持系统远未建设的情况下，强使地方独立配电公司实行电水分开、发供分开，是完全错误的。实质是不断扩大和营造输配一体的电力行业垄断和纵横一体的电力区域垄断，违背法律法规政策文件规定，违背电力体制改革方向，违背党中央和国务院发展农村水电、增加农民收入的精神。这是打击农村社会生产力，侵占地方权益和剥夺“三农”权益，逆改革而行的行为；是当前巩固完善农村水电体制形式与管理体制，推进农村水电及电气化事业持续快速协调健康发展的最大障碍。

4.自建、自管、自用的“三自”方针，既是农村水电体制形式和管理体制的实践总结，又是指引农村水电巩固完善体制形式和管理体制的指针

1982年邓小平同志在四川听了允许地方自建、自管、自用小水电，可以推动农村经济发展，并在丰水季节实行下浮电价，让农民群众用电煮饭烧水的汇报后，对发展小水电实行自建、自管、自用，给予了充分肯定，发表了“中央、国务院给个政策，群众、国家都得利。这就是搞活，就是解放思想”的著名讲话。在小平同志的倡导下，经过中央领导对水能资源丰富的四川、福建等省的广大老、少、山、边、穷地区的深入考察，于1982年11月提出了大力发展小水电，实行自建、自管、自用方针，建中国特色农电气化试点县的战略部署和要求。1982年12月原水利电力部与四川省人民政府为贯彻落实小平同志和中央领导同志关于发展小水电的指示精神，联合发出了《关于积极发展四川省小水电的若干规定的通知》，明确提出：“必须坚持大中小并举和国家办电与地方办电相结合的方针，小水电要贯彻执行‘自建、自管、自用’的方针和‘以电养电’的政策，调动各级办电的积极性。”

从现在看，小平同志充分肯定的“三自方针”，其精神实质就是坚持自力更生、艰苦奋斗；就是坚持“谁投资、谁所有、谁收益”，防止、反对上划、平调，维护投资者合法权益，调动国有资本、集体资本、非公有资本发展农村水电的积极性；就是坚持农村水电电源与电网同步建设，电力建设与负荷建设协调发展，直接面向农村电力市场，以服务“三农”为宗旨，供需直接见面，既有电源，又有电网，并与大电网进行电力电量交换，余电上大电网，不足从大电网购入。“三自”方针中的“自建”，还包含农村水电国有产权获得的利润不纳入地方财政收入，实行“以电养电”。实行“以电养电”政策，就是实行股份制办电，按股分红，国家、地方国有股份分得的红利作为“以电养电”资金，继续用于农村水电及电气化建设，建立投入产出良性循环、滚动发展的机制。事实表明，自建、自管、自用的“三自”方针，既是农村水电体制形式和管理体制的实践总结，又是指引农村水电巩固完善体制形式和管理体制的指针。