中国小水电可持续发展研究

1 总论

我国地势西高东低，地形复杂多样，山地、丘陵和比较崎岖的高原合计占全国面积的三分之二，因此水力资源丰富，估计水力蕴藏量在68000万kw左右，其中小水电资源亦非常丰富，开发潜力很大，据20世纪80年代初普查，其可开发量8700万kw，居世界第一位，这些小水电分布在全国1600多个山区县。其中西部地区小水电可开发量为5828万kw，占全国的67％.西南部的广西、重庆、四川、贵州、云南、西藏等6省(区、市)和湖北恩施州、湖南湘西州，是我国小水电资源最为丰富的地区，拥有4474万kw，占全国的51．4％；西北部的内蒙古、陕西、甘肃、宁夏、青海、新疆等六省(区)，小水电资源分布相对集中，拥有1354万kw，占全国的15.6％。中部地区小水电资源主要集中吉林、湖南、湖北山区，拥有1437万kw，占全国的16．5％。东部地区小水电资源主要集中在浙江、福建、广东山区，拥有1435万kw，占全国的16．5％．

分析我国小水电资源，其主要具有以下的特点和优势；首先，小水电资源主要分布在边远山区、民族地区和革命老区。这些地区国土辽阔，人烟稀少，负荷分散，大电网难以覆盖，也不适宜于大电网长距离输送供电。而小水电具有分散开发、就地成网、就地供电、发电成本低、供电成本低的特点，是大电网天然的有益补充，具有不可替代的优势。其次，小水电是清洁叫再生能源，得到国际上完全的肯定。开发小水电的同时，有助于我国改善生态环境，有利于人口、资源、环境的协调发展。第三，我国小水电资源点多面广，总量很大，占水电资源总量的23％，在电力结构调整中具有重要的地位。而小水电规模适中、投资省、工期短、见效快，有利于调动多方面的积极性，适合国家、地方、集体、企业、个人开发。正因为小水电具有如此的优势，我国自20世纪80年代初以来，制定了一些政策，鼓励开发小水电，解决地区用电问题，并促进地区社会经济的发展。经过二十多年的建设，我国在小水电开发方面已经取得了巨大的成就。截止到2000年底，全国已建成小水电站4万多座，装机达2485万KW，占全国水电装机的32，4％，占世界小水电开发量的40％以上，年发电量800亿kwh，占全国水电发电量的36．27%。

当前如何使小水电资源优势转变为农村的财富：促进贫困地区的脱贫致富合经济发展；以电代煤促进环境保护；促进江河治理和社会稳定进步，这已经成为国家对水电开发的首要课题。我们看到经过二十多年的发展，我国小水电事业虽已取得了很大的成就，但发展小水电中也存在着很多的问题。如全国小水电开发程度极不平衡，沿海东部地区开发率高，西部边远地区开发程度低：电力体制改革滞后，不利于小水电企业参与竞争；小水电建设资金不足等等。能否解决小水电开发中的制约因素与瓶颈问题直接关系到小水电开发的成败，而在众多问题中融资瓶颈问题又是我国小水电发展中面临的主要问题。因此只有建立起一种合理有效的小水电投资体系，保证小水电开发中资金合理有效的投入，才能使得我国小水电事业蓬勃发展，并进而推动整个国民经济的前进。而合理的投资体系应该包括两个方面：一是适合小水电发展的投资体制问题：二是相应的政策配套体制，这是指仅仅解决投资体制问题，即开放水电投资市场，而没有电价、上网等政策上的突破，也无法吸引资金进入水电市场。

2 电开发的效益及国家对水电投资的模式选择

2.1 小水电开发的效益

小水电开发中的效益主要包括生态效益、社会效益和经济效益。

经济效益可以从两个角度进行阐释，首先是小水电开发带来的直接经济收益。我国小水电行业蓬勃发展，经过几十年的发展，小水电行业形成了一套行之有效的方针政策、完整的管理体系和一整套建设管理规程、规范及标准。据统计，全国小水电资产达1000多亿元，而发供电年营业收入400多亿元，年实现税利70多亿元，取得了相当可观和巨大的经济效益。如四川、广西等十多个省(自治区、直辖市)成立了以小水电为主体的省级水电集团公司，有的拥有几十亿元的资产。全国则组建了70多个跨县地区性水电集团公司，有9家小水电公司成为上市公司，这些小水电企业从水电资源开发中获得了直接的经济效益。其次，经济效益是指采用水力发电替代火力发电可以最大程度的节约资源从而获取收益。由于水力资源与木材、煤矿的资源明显不同，属于可再生性资源，因此产出同样的电能所耗费的水力资源成本明显低于以其他方式发电的成本，从这个角度看小水电开发将使整个社会从节约资源中获得经济收益。生态效益也可称之为环境效益，生态收益是与经济效益共生的。经济与环境两个系统的特定空间组合而构成了一个环境经济大系统，人们要进行活动就必须要从环境中获得一些高质的能量和物质，同时又送回环境一些低质的能量和物质。因此人们在环境经济大系统内进行的经济活动不但会得到一定的经济效益，而且还必然会同时对环境系统产生某种或大或小的影响。这种在人类经济活动过程中对环境系统产生有益或者有利的影响结构称为生态效益。水电资源由于其清洁性和无污染性，因此具有较好的生态效益。首先，采用小水电开发减少了环境污染。1999年全国小水电发电量720多亿kw时，相当于3400--4400万吨标准煤的发电量，相当于免除了用煤发电带来85万吨烟尘，90万吨二氧化硫、8500万吨一氧化碳、32万吨氯化氮及大量废水污水对环境的污染和破坏。其次，人们生活中利用小水电开发产生的电力可以替代生活中所必须的柴，从而也就节约了木材资源。小水电开发起到的以电代柴作用使小水电供电区约有2000万户居民使用电炊，养活了森林砍伐，每年节约木材约900万m，改善了生态环境。初级电气化县的森林覆盖率15年平均增长了9．88％，比全国快5．4个百分点。以电代柴从很大程度上减少了山林乱砍乱伐，提高森林覆盖率，生态环境得到有效的保护，也就取得了巨大的生态效益。

小水电开发体现了我国能源结构清洁化和可持续发展的需求，因此除了具有经济效益和生态效益以外小水电还具有一定的社会效益。小水电开发的社会效益直接体现在其解决了地方生产生活用电的问题，目前全国有8000今县主要由小水电及其电网供电。小水电网的形成，经历了就地开发、就地供电，多站联网、成片供电，到县电网和跨县地区性电网的过程。目前全国1／2的地域、l／3的县、1／4的人口主要靠小水电供电。小水电充分发挥发、供电成本低的优势，向边远山区、民族地区和革命老区提供廉价的电力。全国小水电的开发已累计使了3亿多无电人口摆脱了松明点灯，日出而坐日落而息的生活方式，取得了显著的社会效益。而在农村用电中，农村工业、农副产品加工约占62．9％，绝大多数县乡镇工业正是由于有了小水电提供的廉价电源才发展起来的，这是农村经济的重要支持。以福建为例，其47个小水电自发自管县，有41个县农村到产电价低于0．53元／度，有30个县低于0．40元／度，有22个县低于0．35兀／度，大大低于全国农村平均l元／度左右的到户电价。在解决人们生产生活用电问题的同时，小水电的开发也直接和间接的产生了农业灌溉效益和防洪效益，这主要是由于我国通过开发小水电，初步治理了数千条中小河流，增加水库库容500亿m真，达到1000多亿m：，增加灌溉面积2530万亩，解决了6425万人及4742万头牲畜的饮水困难，发展了以小水电为龙头的山区水利，提高了防洪抗旱和水利为农业服务的能力，同时也有效地提高了地区江河防洪的能力。此外，小水电开发还解决了农民就业问题。

2.2 相应小水电投资模式的探讨

由于小水电开发具有以上三种效益，因此我国小水电投资模式的建立应该兼顾三者的利益。在我国水电资源属于国家财产，实行水电资源公有制符合我国国情，但仅仅实行公有制而不去探索适当的符合社会主义市场经济发展的资源产权制度和资源使用制度，就无法保证水电资源的高效利用，也就无法达到投资者、消费者和国家多方面共赢的局面。在很长一段时间里，我国政府集水电资源所有权、使用权和社会行政管理权于一身，多年的实践标明传统的水电资源制度存在着严重的利益机制扭曲、产权界定不清、产权人格化代表缺位登问题。这些问题刁；符合市场经济的发展，严重束缚了社会生产的发展，资源使用效率低下，因此在小水电开发过程中必须转变政府职能和企业经营机制，实行水电资源的使用权和所有权分离，让渡使刚权给投资者，实行水电资源有偿开发，从而建立合理高效的小水电投资和引资体制。国家对于水电资源这一国有资源的收益权应该通过把资源的使用(经营)权有偿有限地出让给微观经济主题来实现。以“科斯定理”为代表的现代产权理论告诉我们在水电资源的开发利用上，应该反思传统资源产权制度上的弊端，进一步深化改革，转变企业经营机制，真正实现资源所有权与使用权的分离。事实上，水电资源使用效率的高低，使用上是否经济合理，主要取决于是否具有符合社会生产发展要求的产权制度，也就是取决于资源所有者和使用者之间所形成的产权关系以及由此界定的各利益主体之间的明确化程度。因此，必须用制度、契约的形式明确水电资源的产权主体，严格界定资源所有者与使用者之间的权力、利益和责任，形成各利益主体之间财产关系的硬约束。合理有效的水电资源使用和投资体制，对于资源所有者一一国家来说，在确保资源最终所有权的前提下把资源使用权有偿转让有限转让，既实现了水电资源收益权，又解决了资源商品化经营的经营者问题，且有利于调动资源使用者合理使用资源的积极性，发挥其在开发利用资源方面的经营才干。对于水电资源的使用者(投资者)来说，一方面在支付资源租金以后就在规定的年限内取得了独立的产权；另一方面，其获得资源使用权以及相应收益是有条件的，即必须在经济上、法律上承担财产责任，故水电资源使用者投资者可以获取自我投资和经营努力后形成的近期或远期收益，这就为其走自我积累、自我发展之路提供了很好的激励。当然，由于水电资源开发带有明显的社会效益，因此在建立投资引资体制时，国家可以考虑对投资者水电资源开发过程中产生的社会效益、生态效益进行补偿，如环境效益的补偿，防洪等公益水力工程的补偿和扶贫补偿等，这样可以最大限度的激励投资者开发者的积极性，达到三种效益的兼容。

3 投资者理性决策与水电资源有偿开发

3.1 水电投资者理性决策的基础——经济效益

经济动力是小水电投资者和开发者在生产和经营活动中产生积极性的源泉，其作用是激励资源使用者去谋求具经济利益。投资者关注的焦点问题即投资电站的经济收益，也就是投资者希望成本最小化和收益最大化。具体的说，在小水电投资过程中的收益主要源自于两个方面，一是电站本身所产生的经济收益，也就是电站发电后上网的电量乘以上网电价；二是政府补贴与补偿，由于小水电开发中具有很强的社会性和公益型，因此政府往往会采用补贴的方法激励投资者投资小水电的积极性，这也类似与国际贸易中的政府补贴，另一方面由于小水电开发直接带来的生态和社会效益，因此政府也会根据各经营者的具体情况给予补偿，两者共同构成了投资者经济收益的一部分。而投资成本看，主要包括前期交易成本，指处理前期的投入如对上下游居民的补偿等；建设成本，指电站建设的总造价；经营成本则是指经营过程中的所有成本。

投资者投资小水电的目标是比较成本与收益，以期获得利益最大化，投资者这一利益关系与水电资源所有者国家的利益是对立统一的。由于投资者与国家在水电资源开发利用中各有各的利益目标和效用函数，因此这种差别必然会形成两者的利益冲突和矛盾。统一的一面表现在水电资源的所有者的利益追求不可能完全抑制资源使用者主体利益的情况下获得，而水电开发的投资者的利益追求也不可能在完全不顾资源所有者主体的利益的情况下实现。可见，水电资；源的所有者和投资使用者的利益是紧密联系在一起的。投资者主体利益的外部激励和约束条件在…—定程度上要由资源所有者来创造和提供，而宏观层次上资源所有者主体利益的增进或损失，在一定程度上又取决于微观层次上资源使用者主体的行为方式。因此，水电投资过程中两个利益主体之间在利益关系上就会出现两种状况：一是利益上相互促进的良性循环，另一种足利益—上相互损害的恶性循环。如果水电投资使用者在具利益得到增进的同时也增进了国家、社会和消费者的利益，那么良性循环也就形成了，相反勿1果其利益受到损害的同时也损害了其他利益主体，那么恶性循环也就形成了。因此，我们在建立小水电投资开发模式时，寻求的应该足—种投资者利益增进和其他主体利益增进想结合的良性循环和可持续发展的模式，而水电资源有偿使用转让的市场配置机制能够比较好的体现多方利益的优化结合。

3.2 水电资源有偿使用权转让机制

小水电资源有偿使用权转让机制的建立是以水电资源产权的严格界定为前提的，只有资源产权的合理界定才能使得水电资源使用权作为一种特殊的商品进入市场流动成为可能性。使用权的流转将引导资源流向能比较有效运用它的经济单位，从而实现了资源配置的优化。因此，我们在选择小水电投资模式时，应该建立起以水电资源产权严格界定为基础的小水电有偿使用权转让的市场配置机制，使得我国的小水电资源得到最有效的使用，满足各方面的需求。

3.2.1 立通过竞争机制获取水电资源的开发权

经济学家推崇竞争机制，这主要是由于通过市场竞争可以使得市场机制的作用充分发挥，消费者权益得到充分体现，有助于实现资源的优化配置，同时竞争会自己效率的不断提高。因此在有偿获取水电资源开发权时应该建立竞争机制，提高水电资源的使用效率。水电资源的有偿转让和一般资源有偿转让类似，分为两种形式，一是协议转让，在参与竞争的投资者只有少数几家的请下使用；另一种是有多个投资者争夺资源开发权的情况，这种情况最有效的办法是通过市场竞争机制来配置资源使用权，即公开拍卖决定开发者。以浙江为例，近年浙江省经济发展和小水电资源的开发为竞争机制的采用创造了条件：可开发水电资源稀缺；使资源利用率达到最大化的流域性规划和专业化水电规划已经完成；水电投资为社会认同；二千年统一电价方案出台，改变了原来一个电站一个价的做法，投资者可以预期未来的收益；浙江民营经济发达，投资者市场经济意识高。在这样的条件下，政府进入竞争机制，吸引了大量的投资资金，极大的推动了小水电的开发，据浙江省水电开发管理中心的数据，浙江省现有建成和在建小水电站2800多座，总装机容量189万kw，按每kw装机平均投资7500元计算，这些小水电站总投资约141亿元，而其中70％以上属于民间资本投资。

3.2.2 水电资源使用的价格机制

价格是市场经济最有效的调控手段，因此在水电资源开发过程中也应该符合资源使用的价格机制。水电资源的价格是建立在资源成本的基础上，资源成本包含两部分，一是固定部分，即每kw时电能都应交纳的水资源费，另一部分为浮动部分，它随着电站总装机增大而增大，随着单位电能投资成本降低而增大，即与开发建设成本和经营成本相关联，因为市场经济条件下，单位电能生产成本可表示为：单位电能生产成本二资源成本+开发建设成本+经营成本。现行电价的决定依据是单位电能的社会平均生产成本，而不是按个别企业生产成本来决定电价，也即开发建设成本和经营成本越低，则资源价格就高，反之如果资源较差，即建设成本和经营成本之和过高，已经达到或接近社会平均成本，则资源市场假合资应为零或者接近零。再则，两者之和超过社会平均生产成本，则资源价值为负值，如防洪工程中的附属电站，政府需补贴，才能吸引投资者。因此，电价在统一的前提下，电站获利程度完全取决于资源的优劣，通过资源有偿转让或公开拍卖，使电站建设者开发成本趋于一至，不失为一种平抑电价成本的有效办法。

3.2.2 水电资源有偿转让机制的相关问题。

除了建立起竞争机制和价格机制外，水电资源有偿转让机制的建立还要注意以下问题。政府部门在进行资源有偿转让时，要根据投资额大小在相应广度的媒体上披露信息，破除由于投资额度大形成的进入壁垒；对综合性利用的水资源开发项目，特别是承担防洪除涝等社会公益型项目，其市场竞争价结果有可能使开发权的价格为福，即国家财政需要补贴，实际上，政府的补贴额与水资源转让价格之和就是投资者对项目中除发电功能以后其他公益型功能的投资额，这部分投资本身就应该由政府出资建设，因此开发权转让价格实际上还是正；如果参与者数量太少不足以引起公开竞拍的条件，双方应采用协议有偿转让机制，但必须体现一定的资源价格；政府有意扶持投资者时，可以采用资源股的形式入股，但股权属国家所有，而不为当地居民所有。

4 小水电投资体制的相应配套政策

相应的配套政策是保证小水电投资体制有效运作的必要条件。

4.1 建立完善与经济发展相适应的上网电价政策

我国电价体系就环境方面而言依然存在严重扭曲现象。突出表现在高污染的火电生产原料价格偏低，由污染造成的环境成本没有计入生产成本，环境空间被无偿使用。现行小水电上国家电网的电价一般在每kw时0．20：元左右，而地方从国家电网的购入电价一般在0．48元以上。一方面高价使用高污染的火电电量；另一方面，清洁、可再生的中小水电只能低价上网，并限制上网电量，或者上网后作为无效电量而不予结算电费。这没有体现市场经济法则，也调动不了社会各方面办电积极性。因此，今后在确定电价机制时，应考虑环境因素的影响，使电价准确反映电力与环境的真实价值。最终建立起一个可持续发展的价格机制。建议在当前电价扭曲的前提下，对农村小水电进行价格补偿，上网电价起码不应低于火电电价。在实行厂网分开，竞价上网后，政府对农村小水电上网实行市场价格保护。不直接参与同常规能源竞争，高出电网平均电价部分列入电网维护费在全网分摊。此外，还应实行清洁资源配额制，保证足额上网，提高清洁能源的比重。

4.2 优惠的税收政策

对小水电开发应实行优惠的税收政策，以激励投资者投资小水电项目的积极性。在1994年国家税制改革前，小水电仅征收电站收入的5％为产品营业税，1994年起实行6％优惠增值税率：所得税按规定收取利润的33％，一些地方则将征收的所得税全部或部分返还企业用于“以电养电”。在今后的水电开发中要继续执行“水利、电力企业所得税两年免征、三年减半征收”和“小水电交纳6％增值税”政策。应明确不转供大电网电力的小水电，应按照“交6％，免1l％开具增值税发票”核定电网供电部门的增值税额或实行先征后返，确保落实小水电减税政策。同时参照国外经验，应积极制定能源环境税收政策，对能源生产过程中产生的环境污染，特别是二氧化碳等温室气体增设排放费，收费全部用于补贴农村小水电等清洁可再生能源建设。

4.3 有利于小水电发展的融资的政策

小水电建设的融资政策之间关系到我国小水电事业的发发展，但是长期以来小水电建设资金不足：一方面，国家缺乏对小水电开发的资本金投入，国有小水电资产出资人缺位：另一方面，由于小水电所在地多为贫困山区，当地银行多为“贷差”行，放贷能力有限，由上级银行拨付转贷，加大了放贷成本和风险，导致小水电开发贷款渠道不畅。因此需要建立有利于小水电发展的融资政策。首先，小水电具有很强的公益性质，因此需要政府在财政预算、投融资渠道及信贷市场方面给予扶持。国家应建立起一个长期稳定的投资信贷体系，使更多的资金投入农村小水电建设。建议将小水电建设投资计划列入国家各级财政预算，财政资金主要用于资本金配置、小水电技术进步、质量检测和售后服务体系建设等。恢复小水电建设专项贷款，并对贷款实行贴息政策。恢复农村小水电建设专项贷款，贷款期限25年至30年。通过开放市场，吸纳社会、外资和私营企业投资，实现投资主体多元化，多渠道、多方位筹措小水电建设资金。其次，金融机构应给予小水电建设以优惠的贴息贷款。向金融机构贷款是地方水电建设资金的主要来源，农业银行、建设银行为农村水电专门设立专项贷款，增列小水电信贷规模，延长还贷期，实行低息或则政贴息贷款。

4.4 利用资本市场降低融资成本

截止目前，水电上市公司共融资52．172亿元，其中首发融资39．14亿元，占融资总额的75．02％，配股融资11．5315亿元，占融资总额的22．1％。由此可以看出，水电上市公司利用证券市场配置资源的能力是非常弱的，水电上市公司的融资能力没有很好地得到发挥，然而我国却由于水电建设资金不足，目前小水电开发率仅为28．6％，浪费了大量的清洁可再生能源。而利用资本市场的资产重组、收购兼并等方式，可以加快中小水电上市公司的发展，形成龙头企业，解决小水电建设资金不足问题，带动我国中小水电产业升级和快速发展。主要包括：(1)“以存量换增量”，筹集项目建设资本金。即将效益较好已投产的小水电厂项目卖给上市公司，从资本市场套取水电建设资本金用于新项目的开发，解决水电建设资本金不足的问题，同时水电上市公司也可以利用自身良好的信誉，为新水电项目银行贷款提供担保。充分发挥水电上市公司资本市场抽血功能，为地区或水电基地的发展作出贡献。(2)合资或联营。上市公司有着良好的融资优势，因此小水电企业可以某求与上市公司搞合资或联营，将各种资源与能力组织在一起，上市公司与非上市企业的各种优势和资源互补，能够起到促进共同发展。

5 结束语

经过近几年的发展，全国的小水电事业已经取得了巨大的成绩。小水电满足了山区贫困人口脱贫致富和人民小康生活用电的需求：改善了农业基础设施、提高了农业生产能力；农村电气化带动农村工业化和城镇化，促进了产业结构优化升级和小城镇建设。全国的小水电资产已近3000亿元。但是，我国的小水电装机规模只占可开发资源的29％。已经实施及目前正在实施的农村初级电气化县，年人均用电量为280kwh，其用电标准与发达国家相比，差距很大。我国有80％的人口生活在农村，目前还有7500多万人没有电力供应，农村地区每年大约要消耗6亿吨标准煤的能源，其中相当大一部分能源供给是依赖于低效率的植物直接燃烧，严重地破坏着当地的植被和生态环境，引发多种自然灾害。因地制宜开发小水电，是我国实施可持续发展战略不可缺少的组成部分。我国小水电仍具有巨大的发展空间，而建立小水电投资体制将保证我国小水电在今后较长一段时间内保持良性的可持续发展。我国小水电投资体制建立的关键在于：(1)用现代产权理论严格界定小水电资源的产权，对所有权和使用权进行分离，同时刚制度、契约的形式小水电资源所有者与使用者之间的权力、利益和责任，形成各利益主体之间财产关系的硬约束。(2)建立小水电有偿使用权转让的市场配置机制，在充分考虑投资者利益的基础上，兼顾社会效益和生态效益，使得我国的小水电资源得到最有效的使用，满足各方面的需求。(3)小水电开发应开展制度创新，积极探索公有制的多种实现形式，建立和完善现代企业制度，走股份制、集团化道路。(4)建立保证小水电投资体制有效运作的相应配套政策，如上网电价制度、税收制度、融资政策等等。