新疆吉木萨县农业水权水价综合改革见成效

新疆吉木萨县农业水权水价综合改革见成效

一、农业水价改革的背景

吉木萨尔县位于天山山脉东段北麓，准噶尔盆地东南缘，位居南北疆与东疆交汇地带，地处新疆内陆干旱地区，属于温带大陆性干旱气候，年均降水量183毫米，是全疆13个资源性缺水县之一，水资源时空分布不均，存在资源性缺水、工程性缺水、季节性缺水。全县水资源总量4.5亿立方米，水资源可利用总量为3.3亿立方米，现有耕地面积85万亩，现状各业用水总量4亿立方米，超出可利用总量0.70亿立方米。地表水可利用量居全州第五位，地下水可开采量居全州第六位。地表水利用率低，地下水超采严重。近年来，吉木萨尔县在加速推进“三化”过程中，经济增长与生态环境脆弱、水资源紧缺之间的矛盾日益突出，尤其是农业领域与工业、城镇、生态争水矛盾十分突出，全县可利用的3.3亿立方米水源，95％以上被农业消耗，农业粗放生产方式还未转变，“以地定水、以地定产”的陈旧观念还未转变，将严重制约经济转型升级和资源环境可持续利用。因此，农业水权水价改革迫在眉睫。

二、农业水价形成机制

供水成本核定。根据自治区《关于加强水利改革发展的意见》（新党发［2011］21号）和自治州《关于开展农业用水成本核算及确定县市执行水价工作通知》（昌吉政办发［2011］187号）文件要求，昌吉州党委，人民政府确定“到2013年农业供水水价达到成本价的50%，2015年达到成本的70%，2020年达到成本价的具体目标”。我县认真落实农业用水成本核算工作，组织相关部门按照农业综合改革水价成本核算有关规定，对我县农业灌溉用水成本进行了详实的核算。按照自治区新政办发［2012］129号文件要求，各级财政应承担的公益性岗位经费、公用经费和工程养护经费不计入供水成本。由此核算出我县水价成本为0.204元/立方米，其中：山区片为0.191元/立方米，平原片为0.208元/立方米的农业用水成本核算方案，并上报昌吉州人民政府进行审查批复。

水价调整。昌吉州人民政府最终进行了水价调整，下发了《关于自治州农业水权水价综合改革方案的通知》（昌政发［2014］105号）核准批复我县农业用水执行成本水价为0.104元/立方米（不包括末级渠系维护费0.024元/立方米），其中：山区为0.103元/立方米，平原区为0.105元/立方米。

吉木萨尔县自2008年水管体制改革至今，水费全额上缴财政，水费征收率每年都达到98%以上。

三、水权水价改革的主要措施和做法

（一）建立健全各级组织机构

吉木萨尔县委、县人民政府成立农业水权水价综合改革工作领导小组，将水权水价改革作为“一把手”工程来抓。乡镇成立水资源管理办公室，组长由乡镇主要领导兼任，乡镇水管站负责日常工作，财政所、农经站、土管所、农科站、农机站、司法所、派出所、供电所等为成员单位，承担水资源管理的组织协调工作。村（组）设立确权和水权交易联络员。组织机构实行层层负责制，确保水权水价综合改革工作落实到位。

（二）制定切实可行的方针政策

吉木萨尔县人民政府出台了一系列水权水价综合改革的四个文件：《吉木萨尔县农业水权水价综合改革实施方案》、《吉木萨尔县农业初始水权分配及水量交易管理（暂行）办法》、《吉木萨尔县农业水资源补偿费计收使用管理办法（暂行）》及《吉木萨尔县实施井电双控取用地下水管理办法》。这些政策不仅是推行水权水价综合改革工作的有力保障，而且改变了具体实施此项工作的水利部门不再是单打独斗的格局。

（三）强化宣传为改革造势

2014年初启动吉木萨尔县水权水价综合改革宣传实施方案，一是利用现代化的媒体传播工具；二是开办乡(镇)、村两级干部改革政策培训班；三是以开展“民族团结手拉手，和谐发展心连心”冬季集中宣讲活动为契机，组建政策宣讲队伍、编印发放政策解答资料，共发放宣传手册3000多册、宣传单7万份；四是充分发挥全县“访惠聚”工作组的引导作用，最大限度调动群众参与改革的积极性。五是采取走出去、引进来的办法，先后两次组织各乡镇领导和基层水管所所长50人到甘肃省武威地区有关县市实地观摩学习，把好的经验和做法。

（四）实行最严格水资源管理制度、落实“三条红线”用水总量控制指标管理

1、严格确权范围。按照自治州政发[2014]105号文件规定，明确（包含定居兴牧人均分配不少于5亩的人工饲草料地、移民安置土地、村集体不超过10%的预留机动地）享有农业初始水权，以二轮承包土地灌溉面积为基数，以近10年平均引入灌区的总水量或已经发布的农业综合灌溉用水定额为依据，确定乡镇、村组和农户的农业用水总量，量化到户并颁发初始水权证书。对二轮承包土地以外的耕地不予确定初始水权，供水单位可根据区域水资源“三条红线”控制指标，在满足二轮承包土地和二、三产业、城镇和生态用水的前提下按年度制定供配水计划。

全县对农村耕地和机电井进行清查、核实并公示。经过甄别、分类，全县共有农业种植面积85万亩，其中，二轮土地承包地70万亩、林地12.7万亩、定居兴牧人工饲草料地2万亩、移民安置地0.3万亩；农用机电井998眼。

2、确权到户。依据昌吉州分解到吉木萨尔县的用水总量控制指标，吉木萨尔县将用水指标分解到9个乡（镇）及所有村委会，由村委会或农民用水户协会按照核定的耕地面积、综合灌溉定额，将水量落实到农户、落实到地块，提出水权分配初步方案，经审核公示，逐户核发农业初始水权证书，全县应发水权证25000户，实际发放25000本，发放率达到100%。

3、总量控制、定额管理。全县核定二轮土地承包范围内的确权面积为70万亩，2015年全县年用水总量控制在自治州下达的34710万m3指标范围以内，其中：地表水控制在17175万m3以下，地下水开采量控制在17535万m3以下。根据自治州批复的农业灌溉用水定额平原区平均为450 m3/亩，山区为325 m3/亩；吉木萨尔县根据历年地下水提取量综合确定地下水资源定额不得超过380 m3/亩。在农业灌溉中，实行“先地表水、后地下水”的配水原则，在用水总量不超标的情况下，提高地表水控制灌溉面积，降低地下水开采量，压减地下水控制灌溉面积。

4、实行差异化水价。

成本水价。依照昌吉州人民政府下发《关于自治州农业水权水价综合改革方案的通知》（昌政发［2014］105号）核准批复我县农业用水执行成本水价为0.104元/立方米（不包括末级渠道维护费0.024元/立方米），其中：山区为0.103元/立方米，平原区为0.105元/立方米。依照一次定价，分部实施的原则，对二轮承包土地的用水，2015年起按照成本水价的70％进行计收，2020年起按照成本水价进行计收。

累进加价。对二轮承包土地超定额用水和二轮承包土地以外的用水按照州政府批复成本水价的2倍执行（不包括末级渠道维护费0.024元/立方米），2015年起按照成本水价的70％的2倍进行计收，即：山区为0.144元/立方米，平原为0.148元/立方米；2020年起按照成本水价进行计收，即：山区为0.206元/立方米，平原为0.21元/立方米。

（五）建立政府主导农村产权交易平台

1、建立产权交易平台。2014年以政府为主导构建农村产权交易平台，在北庭物流园成立了全县农村综合产权交易中心，在乡镇设立农村产权交易咨询服务窗口，在农村确定专门负责农村产权交易的联络员，县财政投入资金50万元，用于补助乡镇交易平台硬软件建设。县、乡交易平台实行“监督管理、交易规则、信息发布、交易鉴证”四统一管理模式，实现阳光信息、阳光交易、阳光服务、阳光价格、阳光监督，推动了农村产权交易公开公正规范运行。

2、建立节水奖励机制。通过县、乡（镇）两级水权水量交易平台，对农户节约灌溉用水，由负责工业及城市供水的吉源水务公司按照不低于6倍的执行水价（平均执行水价0.073元*6=0.438元/方）进行回购。水量交易所得扣除水费后，剩余交易所得费用80%[（0.438-0.073）*80%=0.292元/方]返还节约灌溉用水农户，20%[（0.438-0.073）*20%=0.073元/方]返还农民用水者协会用于末级渠系维修建设及末级渠系管理运行费用。

3、实现节水收益。2014年老台乡综合产权交易中心已试点运行，水权交易试点以来，累计交易水量135万方，水权交易额达130.95万元，节水最多农户在水权交易中受益592元。

（六）实行“以水定电、以电控水”的井电双控取用地下水管理措施

1、加强非法井专项整治工作。根据昌吉州人民政府《自治州整治非法取水机井专项行动方案》（昌州政发〔2014〕43号）文件要求，县人民政府及时成立工作领导小组，制定《吉木萨尔县打击非法取水机井专项整治工作方案》，启动专项整治工作，组织各乡镇，县水利局、国土局、草原监理所、供电公司等部门对全县范围内非法取水井进行详细排查，排查出非法取水井45眼。对45眼非法取水井所有人进行调查取证约谈后，发放了责令改正通知书，并分三批对非法取水井进行填埋报废处理。对非法取水违法行为实行长期性巡查监管，同时加大非法取水违法行为举报奖惩机制。

2、“井电双控”监测控水设施升级改造。2015年3月20日前完成了对全县全部300眼私人农场机电井计量设施的更新、改造。实现全部300眼机电井的刷卡取水，远程监控。部署地下水信息化管理系统软件，顺利实现300眼机电井的信息化管理。2015年，300眼经过升级改造的机电井预计征收水资源补偿费2500万元，主要用于支渠以上水利骨干工程维修养护及运行管理、农业高效节水新技术推广应用、水资源管理信息系统建设及节约、保护水资源的宣传和奖励等方面。

3、实行“以水定电、以电控水”。对井灌区，在确定农户初始水权的同时，根据每眼机电井水泵铭牌功率、机井深度换算出提取单方水所需耗电量，核定年度单井提水总量、用电总额度，首先由县水行政部门会同供电等部门统一审查单井年度水量、电量指标，并下达至乡镇水资源管理办公室和供电站所。其次供电部门与用水单位和个人依法签订符合井电双控管理要求的供电合同，并按照辖区乡镇水资源管理办公室签发《机电井取用水供电告知单》办理供电手续。最终由用水单位和个人依法安装井电双控监测计量设施，依法依规交纳电费、水资源费、水资源补偿费，并严格执行先交费后用电、取水的预交费制度。

（七）实现城乡水务一体化管理

我县牢牢把握农村水权改革城乡水务一体化这个关键，创新水利建设多元化投融资模式，采取争取国家开发银行贷款、县财政配套、争取企业无偿援助及“政府主导、企业全额投资、用水抵资”等模式，先后融资4.4亿元，在东大龙口、水溪沟、二工河流域，兴建了水溪沟水库、二工河水库、城南园区工业生活供水、北三台园区工业生活供水等一批节点性水利工程，为流域水资源实行统配、统管创造了客观条件。同时，县委还成立了“政府独资、自负盈亏”的吉源水务公司，采取“一个进口一个出口”的管理模式，实行全县水资源统一调配，统一管理，按照“压减农业用水、节约生活用水、增加工业用水、保障生态用水”的原则，以农村水权为基础，分类确定各领域用水量，为全面推进农村水权改革奠定了基础。

（八）加强协会运行管理使协会步入规范运行轨道

在近几年指导农协会运行管理过程中，吉木萨尔县通过设试点带全面的办法，使吉木萨尔县11个农协会快速发展起来，现已步入规范运行行列。2014年，吉木萨尔县推荐泉子街镇太平灌区农民用水户协会申报国家级农民用水合作组织示范社。

在水权水价综合改革中，协会全程参与并提出村、组水权分配初始方案，经村民代表大会“一事一议”表决，使农户的知情权和参与权得到发挥，规避了民间矛盾和纠纷，提高了确权的精准和效率。同时将协会运行与“总量控制、定额管理”工作捆绑式推进，由协会做最基础的水量分配、配水控制，水权证发放采取以协会为单位，由协会发放到每户用水户的办法，确保水权证不漏发、不错发。

2015年各乡镇水管所正式将末级渠系工程移交农协会管理，并与11个农协会签订《末级渠系工程管护责任书》，将末级渠系工程日常维修养护的管理责任写入责任书，充分发挥农协会在末级渠系管理中“自主参与、自主管理”的作用。积极开展小型水利工程产权制度改革，作为我县深化水利改革的重要工作，已提到了议事日程。

四、取得的成效

（一）激发了节水的自身动力

积极开展水权水价改革，明晰水权到户，规范运行农民用水户协会，搭建水权交易平台，制定落实多样化的水价政策，建立形成了以水权水价为核心的水资源管理体系，让农民切实受到实惠，激发了广大农民群众的节水积极性，把节水变成了公众的自觉行动，由过去的“要我节水”转变为“我要节水”，催生了节水的内生动力。

（二）用水结构不断优化

通过以水资源的合理配置和用水结构的优化，促进经济发展方式的优化升级，形成经济结构调整和用水结构优化联动机制。到2020年我县实现地表水开发利用率不超过75％，农业灌溉水利用系数由2014年的0.45提高到0.65；农业综合灌溉定额由2014年的412立方米/亩降低到360立方米/亩；万元工业增加值用水量由2014年的80方降低到55方以下；农业用水比例由目前的97%降低到88%以下。在降低农业用水总量基础上，将农业节约用水逐步向工业、城市、生态有效转移，全县一、二、三产定用水比例由2014年的97:2:1调整到2020年的88:7.8:4.2。

（三）节水增收效果明显

自开展流域水权水价制度改革以来，各行业节水效果明显。同时，改变农业生产方式，农作物种植结构，灌溉节水方式以及水权交易，促使农牧民人均纯收入快速增长。自开展流域水权水价制度改革以来，各行业节水效果明显。同时，改变农业生产方式，农作物种植结构，灌溉节水方式以及水权交易，促使农牧民人均纯收入快速增长，2014年水权水价综合改革试点乡镇老台乡农牧民人均纯收入提高到15000元以上。

五、启示

在水利改革发展的实践过程中，我们深深感到，要保证各项工作顺利推进，（一）必须保障民本。要用群众的思维谋划改革，思考水利发展问题。权字入手，定额到地、赋权到户，确保农牧民的基本用水权益，让节水农户充分享受水利改革带来的红利，激发农民群众节水的积极性，变“要我节水”为“我要节水”。（二）在农业、工业、城镇多方争水的博弈中，需要政府搭建平台，交易起步，政府回购保障，通过“水银行”的调节功能向工业、城市用水转移，满足企业及其它各业的用水需求，实现政府主导下的水资源优化配置和宏观调控，促进经济社会和生态环境的可持续发展，实现农民、企业、政府三方共赢的局面。（三）必须运用价格杠杆，建立倒逼机制，实现水资源的合理配置。通过执行差异化水价、征收水资源费和水资源补偿费，调整土地承包费标准等，实现退地还水，为落实最严格的水资源管理制度和“三条红线”控制指标奠定基础。（四）必须打开农业节水支持工业、城市用水的通道，建立健全工业反哺农业、城市反哺农村的补偿机制。（五）高效节水是必由之路。通过实施高效节水，保障了农作物适时灌溉，使灌溉定额下降，农户结余水量可以交易减轻了农民负担，实现了节水增收。

以2014年水权水价综合改革试点乡镇老台乡高效节水全覆盖的南门村为例，南门村农业用水灌溉定额由原来450立方米/亩降至418立方米/亩，节约水量42立方米。按照不低于6倍的水价回购，农户直接受益：42*0.074（现行水价）=3.108（成本价）*6=18.648-3.108(成本价)=15.54元；80%返还农户：15.54*80%=12.432元。

南门村农户二轮承包地内每亩耕地应交水费30.932元（418*0.074元/方），通过水量交易后实际缴纳水费18.5元（30.932-12.432），实际缴纳水费只达到应交水费的59.8%，节水增效成果显著。（新疆吉木萨尔县水利局  张庆祥）