瑞典的水土保持经验及启示

    瑞典总面积449 964 km2 ,人口900. 9万(2004年10月) 。瑞典地形南北狭长,地势自西北向东南逐渐倾斜,北部为大陆性气候,南部为温和的海洋气候。瑞典是世界闻名的“森林之国”,全国森林面积已达2 642 万hm2 ,约占全国土地面积的64%,平均每个公民就拥有3. 2 hm2 的森林。瑞典在水土保持、森林资源保护等方面有许多值得我们借鉴和学习的经验及做法。

1　水土保持经验

    1. 1　用法律和政策促进自然资源的保护和发展
 

    瑞典不仅是先进的工业国家,而且是欧洲最先倡导对自然环境进行保护的国家,在18世纪末、19世纪初即制定了水资源、森林等环境保护的相关法律。1903年制定了森林法,促进了森林资源的保护和利用。到20世纪末,该法已先后修改了多次。1903年通过的森林法,针对当时私有林场连年无计划采伐的情况,加强了对私有林的经营管理,保证森林资源存有量高于采伐量。1923年修改的森林法,加强了对生长林的管理和保护,第一次提出可持续发展方针。1948年修改的森林法,增加了制定林业发展规划,严格林业技术规范,伐后补种,促使林业资源的持续发展等方面的内容。1979年修改的森林法,鼓励私有林场主扩大林木产品出口,实行规模化和集约化经营。1993年修改的森林法,增加了环境和生物多样性保护的内容,从而使瑞典的森林发展从侧重追求经济效益转变为经济、生态、社会效益并重。
 

    瑞典政府在1972年斯德哥尔摩环保会议之后,开始重视对环境保护的投入,从国家政策和财政上支持各项自然资源的保护和治理工作。首先是政策上的支持和推动作用。瑞典政府制定优惠政策,鼓励各行业开展有利于保护自然资源的行为。对于自愿开展荒溪治理和农田保护的,由政府和欧盟各出资50%予以支持。在农业生产中,规定开展生态农业粮食生产的,政府给予产量成本50%的补贴。对私有林业主的补助有两种:一是对某些具体林业活动的补贴,如:荒地造林,补助50%;严重的病虫害防治,业主可得到100%的补贴;对其他林地排水和营林计划也有不同程度的补贴。二是私有林区的道路建设,国家负担一半以上的费用。同时国家资助林场主将低价、低产林改造为高价、高产林,对诺尔兰地区(北部地区)实行特殊林业补贴,鼓励企业在当地发展林业生产;设立大批各种类型的国家公园和自然保护区,其面积约占全国森林总面积的10% ,由国家财政全额拨款进行管理和保护。其次是国家出资支持各项防治工程。瑞典可持续发展部1997年制定了一项包括水资源保护、工业污染治理、林业建设等在内的环保计划,由290个地方政府进行实施,国家予以6. 2亿瑞士法郎的资金支持,占总投资的1 /3,其余由地方政府承担,其中用于水资源保护、湿地建设和农村面源污染治理的项目就达150多个,约占总项目的10%。
 

    1. 2　建立了一套适合瑞士国情的管理体制和运行机制,强化对自然资源的管理和保护

    在近一个世纪的实践中,瑞典政府对水资源保护、林业资源保护和水土保持等的管理形成了一套适合本国国情的基本做法,即以颁布农业、水利、森林等法律、法规的形式,向社会和私有农场主、林场主提出带有强制性的各项要求,通过宣传、教育和指导,把水土保持等法律法规的强制性规范变为各生产建设业主的自觉行为。同时,根据不同发展时期,利用各种财政补贴手段,激发社会各界和私有农、林场主保护自然资源的积极性。如在农业生产中,法律规定在农地作物收获后,必须在坡面排水小沟中种草,以防止水土流失;农地作物种植区域与小河道之间必须保持10 m的距离,在10 m的间距中和小河道中必须种草,防止农田面源污染。再如林业生产, 19世纪中叶,瑞典木材工业迅速崛起,引发了森工企业大肆收购小林场,特别是农民私有森林资源的热潮。无节制的自由采伐,使森林资源遭受到严重破坏。1906年,瑞典政府颁布了不准森工企业向农民购买林地的禁令。与此同时,还出台了一些优惠政策,稳定小林场主的经济生活,鼓励他们从事和发展林业生产,从而使森林资源得到有效的保护。20世纪60年代以后,随着木材加工业的发展,国内国际市场对木材的需求量激增,小私有林场主虽然拥有全国近一半的林地,但是由于所有权分散,缺乏资金和技术,规模又太小,因此难以满足加工业用材的需要。国家认识到这种结构已经不能适应生产力发展的新要求,于1965年通过了新的土地贸易法,重新允许森工企业自由购买林地。此举既有利于森工企业进行规模化生产和经营,又促使小林场主调整内部结构,提高经营水平,适应市场需要。据瑞典1999年统计,在全国森林面积中,国有林占16% ,公司所有林占33% ,私人所有林占51%。
 

    1. 3　工程项目建设十分重视对生态环境的保护

    瑞典人十分重视环境保护,爱花、爱鸟和其他野生物,热爱大自然。各类开发建设项目在开工之前都要进行严格的环境保护论证,同时还要广泛征求项目区群众对保护环境的意见,若大多数群众不同意,则项目就不能实施。随着时代的进步和建设业主保护环境意识的提高,开发建设项目业主都能自觉遵守法律的规定,在建设中为避免破坏环境,即使是增加成本,也要采用架设桥梁和打隧道的方案。如我们参观学习的城市公路建设,为保护山体的完整性和自然景观,打隧道建设环城公路。同时,公路等开发建设项目也尽量绕开森林等保护区;若无法避免时,即使是很低的山丘,也会选择隧道方案而不破坏郊野森林公园的完整性;对穿行于山势复杂的山区道路,也尽量避免大挖大填,开挖边坡高差一般不会大于20 m;对开挖和填土边坡也是采用乔灌草结合绿化,基本上难以见到浆砌石护坡工程。石质边坡施工并不要求光平坡面,重视在粗糙坡面上进行近自然的生态修复,实行乔灌结合。如有边坡失稳危险,则大部分在坡外缘跨路面采用钢筋混凝土框架支护。填土护坡基本上没有格栅式填土护坡,采用乔灌草合理配置,近自然恢复,就连路边排水沟也很少用浆砌石。对靠近城市的公路边坡路段,还搭配种植不需要人工养护的多种花草和灌木,色彩缤纷。据了解,以前公路边坡也采用浆砌石护坡,现已在砌石护坡上全部种植草本或乔灌木。在保证森林资源的永续利用和保护方面,瑞典通过制定林业法律、法规进行引导和规范。明文规定,林场主采伐自有林木,必须事先向当地林业管理部门提出申请,同时还要附上具体的森林再造计划等。林业部门在收到申请后6周内进行调查核实,然后发放许可证,并跟踪监督林场主采伐后的再造情况。如发现5年内没有再造的,将提出警告, 10年内没有再造的,给予相应的行政处罚,罚款金额高出伐林收入的几倍甚至十几倍不等。对于执意不再造林的,由林业管理部门向司法机关提起对林场主的刑事诉讼,最高刑期可达半年。

 1. 4　尊重自然,实行近自然治理

    瑞典在工程建设方面注重保护环境已有较长的历史。为了保护环境而采取各种工程措施,首先在河道整治中广泛应用,随后被引入荒溪治理中。在进行了百余年荒溪治理工程之后,荒溪灾害发生的规模和频数均得到有效遏制。但经过工程治理后的荒溪流域,其生物种类和数量大大减少,生物多样性大大降低,人类生存和发展的生态环境不断恶化。同时,人类社会的发展对荒溪流域管理提出了更高的要求,过去人类对荒溪流域的认识仅仅局限于防治灾害、充分利用流域水土资源等方面,而对溪流其他方面的价值和功能认识不足。如何最大限度地利用荒溪流域的自然资源、提高生物生境多样性并可以有效地保护自然荒溪景观则提到议事日程上来,这一阶段人类在改造自然和利用自然中已具有一定的理智性,从而在欧洲发展了荒溪治理的新体系———近自然治理。近自然治理,即通过生态治理创造出一个具有各种各样水流断面、不同水深及不同流速的河溪,河岸植被应该是具有多种小生境的多级结构。注重工程治理与自然景观的和谐性:施工工地仅仅用带石块的原状土或用纯石块覆盖,在一般意义上不再进行腐殖质化或剖面化处理;河岸植被应该是由自然下种形成的,而其他一切促进植被恢复和改良土壤的措施如撒种、栽植、喷水、施肥等应该停止。我们实地考察了伊萨河的治理现场:伊萨河8 km的河道,原来在治理中采用的是顺直河道、浆砌石护坡,但随着人们对环境要求的提高和观念的改变,自然河道成为人们向往的地方,为此政府从1999年出资2 800万欧元,对此河道陆续进行近自然治理,目前治理好的6 km近自然河道已成为人们接近大自然、休闲娱乐的好去处。
 

    1. 5　对森林资源进行有效保护和生态修复
 

    在瑞典的森林管护和发展中,作为政府管理部门的国家森林管理委员会起着重要的指导和推动作用。瑞典政府根据国情,设立三级林业管理机构对森林资源进行管理。国家森林管理委员会是瑞典林业管理的最高机构,下设省级林业管理局11个,县级林业管理分局86个,实行垂直领导的管理体制。国家森林管理委员会的主要职责是:制定发展林业的方针、政策和规章;编制全国林业发展规划;负责全国森林资源和林产品的管理。省级林业管理局的主要职责是:负责对林业分局的管理和指导;负责对所管理区域的林业资源和林业产品的管理;审核和批准采伐量;提供信息和服务;指导森林法的贯彻实施;执行国家森林管理委员会的指令,具体操办林业管理的具体业务。县级林业管理分局有三大职责:一是贯彻实施森林法等法律法规。每年利用森林节,向国民特别是中小学生介绍森林资源、生态环境和生物多样性的作用,增强国民的环保意识。二是为全国35万个林场主提供咨询服务,发放林业补贴等。三是举办林业教育培训。每年定期对林场主进行业务培训,培训内容为病虫害防治、森林防火及国际木材市场行情等。由于加强了对林业的有效管理,从而保证了森林资源的有序开发和可持续利用。

2　几点建议

    2. 1　制定优惠政策,吸引社会各界积极参与水土保持建设
 

    瑞典水土保持事业发展的成功经验,其中一条就是国家用法律和优惠政策的方法,让全社会的力量参与水土保持建设。如瑞典私营企业受政策鼓励参与造林,并成为林业可持续发展的一支主力军,私有林占森林总面积的84%。因此,建议国家和各级政府制定灵活多样的优惠政策,建立社会各界参与水土保持的机制,引入民间资本,发展社会水土保持。支持和鼓励公司、集体、个人以资金、技术、土地入股,按照“谁投入、谁受益”的原则,全面推进水土保持事业发展的进程。同时建议制定类似于瑞典政府鼓励进行生态农业生产的政策,对进行生态农业生产、自觉开展水土保持的农民,给予适当的资金补贴,以调动农民保护环境、开展水土保持的积极性,让农民自觉成为水土保持员。
 

    2. 2　将重点水土保持建设项目纳入经济发展计划,加大对水土保持的投入
 

    水土流失是我国的头号环境问题。新中国成立以来,国家对水土保持工作非常重视,相继在黄河、长江、海河、松花江和辽河、淮河、珠江、太湖七大流域开展了水土保持重点防治工程建设,并实施了京津风沙源治理、首都水资源保护、塔里木河和黑河流域综合治理等重点水土保持工程。但我国的水土流失形势依然严峻,据全国第二次水土流失遥感普查,全国水土流失面积达356万km2。因此,水土保持工作仍然需要国家和各级政府给予财力支持。建议把重点水土保持建设项目纳入经济发展计划,以保证水土保持事业有足够稳定的资金投入。

    2. 3　尽快适时修改和完善现有的水土保持法规

    1991年6月29日,全国人大常委会通过了《中华人民共和国水土保持法》。该法律颁布实施以来,对防治水土流失、保护水土资源、改善生态环境发挥了重要的作用。但随着社会的发展,水土保持法中一些规定已经不能满足实际工作的需要,迫切需要通过修订使之更加完善。同时,随着行政处罚法、行政复议法和行政许可法的实施和相关资源与环境法律的修改,要求更加明确水土保持监督管理的方式、程序、要求,规范水土保持的行政许可。因此,在广泛开展国内外相关资源与环境等法律法规调查研究的基础上,在水土保持法律中进一步确立水土保持在国民经济和社会发展中的基础地位,强化政府的水土保持管理职能和社会各界的监管作用,规范水土保持的管理行为,规定水土保持的工作对象和工作内容,明确全社会预防和治理水土流失的责任和义务,使之成为一部具有较强的科学性、合理性、可操作性和有效性的资源环境管理法律,为依法管理水土保持提供坚实的法律基础。
 

    2. 4　加大水土保持法规的宣传力度,增强全民的生态意识和水土保持意识

    瑞典水土保持生态保护发展的一个重要经验,就是加强全民环境保护意识的教育,建立环境教育基地,编写中小学教材,大力宣传国家水土保持相关的法律法规,强化国民的法制意识和生态意识。因此,要促进生态环境的保护和水土保持事业的发展,必须采取有效的形式,加大水土保持相关法律、法规的宣传力度,增强全民的水土保持意识,促进人民群众和项目建设单位自觉地遵守水土保持法律法规。要从小学生抓起,编写小学生水土保持科普教材,建设户外水土保持教育基地,为保护环境、维护经济可持续发展打下牢固的思想基础。
 

    2. 5　结合我国实际,进一步加强城市水土保持
 

    近几年来,我国开展了城市水土保持试点,试点城市在不同程度上强化了绿化美化和水土保持,并取得了一定成效。但是与瑞典的城市相比,还存在一定的差距。因此,建议进一步加强城市水土保持工作:城市建设在维护河流水系的自然平衡的同时,也必须维护大地景观格局的连续性,注重城郊结合区域的水土保持,发展城市应预留休闲的“绿色”空间,应开放每一块绿地,以还绿于民,使城市建设与城郊生态环境体系和城市绿地系统有机结合,完善城市绿地系统。
 

[作者简介] 张小林(1963 - ) ,男,甘肃秦安县人,高级工程师,长江水利委员会水土保持局预防监督处处长,从事水土保持预防监督管理等工作。
[收稿日期] 2006 - 01 - 09