水利专家解读四川水利金融服务细则
水利专家解读四川水利金融服务细则
解读一：《实施意见》出台的背景
2011年，中共中央、国务院发布《关于加快水利改革发展的决定》（中发〔2011〕1号），并召开中央水利工作会议，要求建立水利投入稳定增长机制,加大公共财政对水利的投入,加强对水利建设的金融支持,综合运用财政和货币政策，引导金融机构增加水利信贷资金,广泛吸引社会资金投资水利。四川省委、省政府随即下发《关于贯彻<中共中央、国务院关于加快水利改革发展的决定>的实施意见》（川委发〔2011〕1号）, 要求“加强对水利建设的金融支持”，并以川办函〔2011〕52号制定了详细的工作分工。
按照工作分工，省水利厅积极配合人民银行成都分行开展政策研究和文件起草工作。先后参加水利改革发展金融服务座谈会，听取相关部门和金融机构意见，组成联合调研组，在岳池县和安岳县开展实地调研。《实施意见》在广泛征求并认真吸收各方意见的基础上，反复协调和几易其稿后报省政府审定通过。《实施意见》强调我省要综合运用多种政策资源，推进金融产品和服务方式创新，大力引导金融资源向水利倾斜，全面改进和加强水利改革发展的金融服务。《实施意见》在贯彻落实七部委文件基础上，结合我省实际，在推进水利项目承贷主体多元化、创新水利金融信贷产品、拓宽水利建设贷款抵质押物范围、拓宽水利项目还款来源、建立金融支持水利改革发展政策保障机制以及加强水利投融资企业融资管理等多方面进行了积极探索和创新。《实施意见》的出台是我省加快水利改革发展的又一重大举措，意见的深入贯彻实施必将为我省建立水利稳定投入增长机制、实现“再造一个都江堰灌区”及“全域灌溉”核心目标提供强有力的政策支撑和资金保障。
解读二：推进水利投融资主体多元化
从我省金融支持水利建设总体现状看，贷款主要集中用于大中型骨干水源工程建设、水产养殖、城市水网、污水处理以及一些综合整治工程项目。如“十一五”期间，四川武都水利水电有限责任公司以武都水库电站电费收费权作担保、固定资产及在建工程等资产作抵押综合向农业银行办理抵押贷款8.5亿元，确保了武都水库顺利开工建设；自贡小井沟水利工程有限责任公司采取信用、母公司担保、水费收费权质押及在建工程抵押的方式，并利用银团贷款的形式贷款9.35亿元进行小井沟水利工程水库枢纽和疏水工程建设。这些项目均有合格的承贷主体，都成立了股权治理结构完善、资本金充足的项目公司，且项目公司或公司股东都能提供有效的抵押担保，项目自身除具有公益性外，还具有水力发电、供水等经营性，建成后均能获得较稳定的经营现金流，有足够的还本付息来源。对于银行来说，以上水利项目贷款风险可控，还款来源确定，银行愿意给予积极支持。但是对于农田水利工程、防洪减灾工程、水土保持工程等公益性或公益性很强的准公益性项目，由于缺乏合格的承贷主体，金融参与支持建设的渠道有限、规模较小。加之现阶段农田水利设施管理体制不顺，管理主体和产权归属不清的问题，这些业主自身不具备贷款的基本条件，无法担任承贷主体，难以获得银行贷款支持。另外，“十一五”期间我省各地政府通过积极搭建水务投融资平台，多渠道筹集水利建设资金，在招商引资和融资方面取得了一定成效，但总的来看，各地已搭建的水利融资平台普遍规模小、资产少，成立时间短，有些还未进入正常运营，融资能力不强。
为有效解决水利建设投融资中缺乏合规有效承贷主体的问题，《实施意见》明确要改革水利项目管理机制，推进水利投融资主体多元化，并从加快水利工程建设管理体制改革、改造地方政府融资平台、积极发展BT等新型承贷模式、吸引合格市场主体参与水利项目建设及深化小型水利工程产权制度改革等五方面提出了具体意见，指出可通过整合城乡供水、水电、污水处理、土地使用权、股权等优质资产，改造和组建多层次水利建设投资主体，通过整改后的各级水利投融资平台公司、有资质的水利项目建设方、各类股份制水利企业、外资、农业专业化龙头企业，通过工程产权制度改革后农民专业合作组织和农民等均能作为水利建设的承贷主体，拟多方培育合格的承贷主体，大力提升水利信贷承贷主体资格的可认同性。
解读三：创新金融信贷产品和服务方式
从水利项目建设实际情况看，尤其是对于大中型水利建设项目，由于项目本身具有建设的整体性、施工的季节性和投入的集中性等特征，财政投资计划的下达往往难以与资金的支付能力、支付时间相协调，计划下达与资金拨付客观上存在一个时间差的问题，这个时间差可能导致项目建设速度滞后、建设周期拉长，甚至出现建设资金断档，严重影响项目正常建设进度及效益的发挥。
因此，为切实发挥金融信贷的扶持作用，有效促进水利项目加快开工建设，《实施意见》明确要推进信贷产品和服务方式的创新。在创新信贷产品上，提出要探索开发经营收益权质押贷款、土地经营收益权质押贷款、水利工程产权抵押贷款、信用联保贷款等信贷产品。在创新服务方式上，提出对纳入水利发展规划、前期工作已经完成、项目承贷主体合法合规的水利建设项目，金融机构可发放期限不长于一年的贷款用于短期资金周转。就是要着力解决目前水利项目前期经费不足和财政资金下达与工程开工存在时间差的问题，在政策上消除障碍，让银行信贷资金能够提前介入、及时补位，有效促进水利建设项目加快开工建设，确保早见成效。
在贷款期限和贷款利率方面，由于水利项目大多属于公益性或准公益性项目，很多项目不具有经营能力，贷款回收期限长，还本付息能力弱。对此，《实施意见》提出银行业金融机构应根据水利项目建设的周期特点与风险特征，适当延长水利项目贷款期限，具体期限由金融机构与借款人根据实际情况协商确定。鼓励银行业金融机构在遵循市场化原则的基础上积极履行社会责任，合理确定水利项目贷款利率，适当给予下浮优惠。相关条款旨在引导各银行业金融机构在政策许可的范围内，放宽重大水利工程及民生水利项目贷款期限、利率等融资条件，全面加大水利贷款倾斜力度。
为加强和提升各金融机构对水利改革发展的支持和服务，《实施意见》还结合农发行四川省分行、国家开发银行四川省分行，农行四川省分行、邮政储蓄银行四川省分行、农村合作金融机构和村镇银行等有关涉农金融机构在支持水利建设上的优势和特点，分别提出了明确要求，具有较强指导作用。
解读四：拓宽水利建设贷款抵（质）押担保物范围
目前，对于水利工程管理单位，根据《中华人民共和国担保法》规定，从事社会公益服务的事业单位不得以其公益设施等国有资产用于抵押，因此水利工程管理单位不能以所占用和使用的公益性资产对外提供任何形式的担保或用于抵押。加之缺乏相应的土地资源或其他可形成现金流的国有资产，我省大多数水利项目难以满足银行贷款的抵押担保条件，导致银行贷款规模受限，贷款需求无法得到满足。而对于农民和农民用水户协会等农村专合组织来说，受限于资产小、管理机制不健全等制约，更缺乏有效的抵押担保物。为解决这一问题，有效拓宽水利建设贷款抵押担保物范围，《实施意见》明确提出允许以未来收费权、水利项目周边土地开发收益权、水利工程资产及经营性项目未来资产等作为抵（质）押担保物；探索引入第三方担保，充分发挥涉农贷款担保公司和小额贷款担保公司对水利项目的融资担保功能；探索将现有中小型农田水利设施产权纳入抵押担保物范围。由此，拓宽和丰富了水利建设抵质押物的范围，一定程度上克服了纯粹的水利资产效益低、变现难，难以提供有效担保的问题。更重要的是，允许农田水利设施产权进入抵押担保领域，通过进一步理顺管理体制、明确产权归属及相应金融产品的创新，将为现有中小型农田水利设施实现商品化，有效作为贷款抵押品开辟了一条新的融资之路。
解读五：拓宽水利项目还款来源
由于水利项目大多具有极强的公益性，经济收益低，依靠项目自身收入难以偿还贷款本金和利息。从地方投融资平台运作的项目来看，也主要集中在有稳定经营收入的城市供水、污水处理等领域，纯公益性项目由于没有收入来源，不具备招商引资和融资的条件。为解决这一问题，着力拓宽公益性和准公益性水利项目的还款来源，降低金融信贷风险，《实施意见》明确提出鼓励水利投融资主体将水费收入、种养殖收入、土地经营收益和其他经营性收入等水利项目综合开发收入作为还款来源。同时，《实施意见》在七部委文件允许以地方水资源费、地方水利建设基金、土地出让收益中计提的农田水利建设资金三项资金作为还款来源的基础上，新增了五项资金作为还款来源，分别是重大水利工程建设基金、水土保持补偿费、河道修建维护费、砂石资源费、砂石开采经营权拍卖收入，以上八项资金在贷款项目符合相关资金使用管理规定的前提下，经同级人民政府同意均可作为水利贷款还款来源。这是我省有关水利信贷政策的重大突破，将为水利融资项目带来合法、稳定的现金流。
据统计，2011年我省征收水资源费征收总额达5.99亿元,根据2012年《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》(国发[2012]3号)明确提出，水资源费征收标准将调整，征收范围将扩大。2011年我省从土地出让收益中计提的农田水利建设资金总额达8.52亿元，随着各地对计提政策的进一步贯彻落实，从土地出让收益中计提农田水利建设资金规模有望逐渐扩大。随着依法征收的力度加强，水保规费也在稳步增长，2011年我省征收水保规费2727万元。对于我省地方水利建设资金的筹集，根据2011年出台的《四川省地方水利建设基金筹集和使用管理实施办法》，在新增建设用地土地有偿使用费纳入水利建设基金提取范围、规定有重点防洪任务和水资源严重短缺的城市从征收的城市维护建设税中划出20%的资金用于城市防洪和水源工程建设、中央下达的成品油价格和税费改革转移支付资金按增量部分的2%划入省级水利建设基金三方面作出了新的规定，地方水利建设资金规模将稳定增长。随着相关资金的计提、筹集、征收政策的不断健全和完善，可以预测，以上八项资金规模将逐渐扩大，一定程度上可缓解水利建设项目还款来源的实际困难。
解读六：建立金融支持水利改革发展的政策保障机制
建立财政贴息政策。一直以来，我省执行的贴息政策为《基本建设贷款中央财政贴息资金管理办法》，省级未单独制定水利建设项目贷款贴息配套办法。目前我省可以申请中央财政贴息资金的水利项目仅仅包括重大水利枢纽工程，每年所获得中央财政贴息资金规模非常小，2010年为778万元，2011年为1059万元，远远不能满足大规模开展水利建设对贴息资金的内在需求。根据七部委《意见》，有条件的地方可根据不同水利工程的建设特点和项目性质，确定财政贴息的规模、期限和贴息率，发挥财政资金的导向作用。为贯彻落实以上贴息意见，我省财政、水利等相关部门在对大中型水利工程建设项目信贷需求进行摸底调研的基础上，已将财政对水利基本建设项目贴息政策的研究和出台工作列入议事日程，并在《实施意见》中明确提出在符合水利发展规划的前提下，鼓励有条件的地方政府，对公益性水利工程建设项目给予财政贴息；对金融机构按照低于基准利率（含基准利率）发放贷款支持公益性水利项目的，给予贷款增量奖励。财政贴息范围的扩大以及增量奖励机制的建立，将对我省水利项目争取银行信贷支持起到非常重要的杠杆作用，具有较强资金带动效应。
为加强政策保障，《实施意见》还提出建立水利信贷信息统计制度、水利信贷考核机制、财政激励机制，探索建立风险补偿专项基金，完善融资担保风险补偿机制，探索开展水利工程水毁保险等水利保险试点等，提升水利项目建设的风险防范能力，调动金融机构发放贷款的积极性。《实施意见》还提出建立健全水利项目信贷资金管理和绩效评价制度，加强水利建设项目和资金的监督管理，提高资金使用绩效。最后，《实施意见》强调要加强政府主管的水利投融资企业融资管理。各级水利行政主管部门、财政部门应对其融资方案进行严格审核，报同级人民政府审批，合理确定融资规模，规范融资行为，引导融资投向公益性和准公益性水利项目，确保融资工作合规、有序、高效进行，以求有效防范政府性债务风险。
（四川省水利厅财务处）
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